国有土地上房屋征收与补偿条例的基本问答

前言财产是人类赖以生存的物质基础。就不动产而言，除了土地，最主要的就是房屋了。财产的利益性历来容易成为包括公权力在内的强权热衷侵蚀的对象，民主国家如何从制度层面上保护公民的合法财产，无疑应成为宪法及其他法律的基本内容。我国《宪法》第13条规定：“公民的合法的私有财产不受侵犯。国家依照法律规定保护公民的私有财产权和继承权。国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿。”我国《物权法》第42条、《城市房地产管理法》第6条、《土地管理法》第58条等均作了相应的规定。2007年8月30日，十届全国人大常委会第二十九次会议审议通过了《全国人民代表大会常务委员会关于修改〈中华人民共和国城市房地产管理法〉的决定》，授权国务院就征收国有土地上单位、个人的房屋与拆迁补偿制定行政法规。2011年1月19日国务院第141次常务会议通过并公布的《国有土地上房屋征收与补偿条例》，无疑对规范我国国有土地上的房屋征收与补偿，切实保护公民的合法财产方面起到更加积极的作用。《条例》对棚户区、旧城区改造尚需要进一步完善，《条例》对“城中村”改造几乎没有涉及，且集体土地上的房屋征收与补偿尚在调研当中，《条例》也没有提及土地使用权补偿问题，但是根据上位法《物权法》的规定，国有地使用权系用益物权，也是合法的财产权，因公共利益征收的应当给予补偿。虽然《条例》还存在很多需要完善的地方，但瑕不掩瑜，为了帮助读者全面理解、运用该条例，笔者饱含对征收拆迁制度的关注和探讨，将自己多年相关法律的理解、积累和心得编印成册，希望能给大家一些启发。因水平有限，请广大读者指正。本册在编写过程中，主要参考了著名拆迁专家王达博士的著述，并得到了湖南中思律师事物所刘辉律师、金杰律师的鼎力协助，一并致谢。郭丰律师2011年7月国有土地上房屋征收与补偿实务答疑1、《条例》是否直接适用于集体土地上的房屋征收与补偿？答：不能，但可参照执行。《条例》第一条规定：“为了规范国有土地上房屋征收与补偿活动，维护公共利益，保障被征收房屋所有权人的合法权益，制定本条例。”因此《条例》对集体土地上房屋征收拆迁也没有规定。但是，中纪委、监察部[中纪办发（2011）8号]《关于加强征地拆迁工作通知》指出：“在《土地管理法》等法律法规作出修改之前，集体土地上房屋拆迁，要参照新颁布的《国有土地上房屋征收与补偿条例》的精神执行。《国土资源部办公厅关于切实做好征地拆迁管理工作的紧急通知》（国土资电发[2011]72号）也有相同的规定。2、《条例》是否适用于非公共利益拆迁？答：不能。《条例》第二条规定：“为了公共利益的需要，征收国有土地上单位、个人的房屋，应当对被征收房屋所有权人（以下称被征收人）给予公平补偿。”第八条规定：“为了保障国家安全，促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，有下列情形之一的，确需征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定。……”3、《条例》对土地使用权是否作出了补偿的规定？答：没有明确。但是，根据上位法《物权法》的规定，国有土地使用权系用益物权，也是合法的财产权，因公共利益征收的，应当给予补偿。《物权法》第121条规定：“因不动产或者动产被征收，征收致使用益物权消灭或者影响用益物权行使的，用益物权人有依照本法第42条、第44条的规定获得相应补偿。”《条例》第13条第三款规定：“房屋被依法征收的，国有土地使用权同时收回。”国有土地上房屋实际上是一个房屋所有权的概念，完整的房地产还包括国有土地使用权，这就是为什么本条例第19条要按“类似房地产的市场价值”给予补偿。对土地使用权的补偿问题，更为明确的规定是《中华人民共和国国家标准房地产估价规定》4、新《条例》与2001年公布的《城市房屋拆迁管理条例》相比，主要有哪些变化？答：第一，规定了只有为了公共利益的需要才能征收单位、个人的房屋，并且强调应当对被征收人给予公平补偿（第2条）；第二，明确了房屋征收与补偿的原则，这是原拆迁条例对此未规定的，包括决策民主原则，程序正当原则、结果公开原则（第3条）；第三，规定了房屋征收与补偿的主体是政府，改变了原来由取得拆迁许可证的单位作为拆迁主体实施拆迁的做法（第4条）；第四，规定了房屋征收部门可以委托实施单位承担房屋征收与补偿的具体工作，但接受委托的房屋征收实施单位不得以营利为目的。原条例规定建设单位是拆迁人，本条例改变了以前由建设单位拆迁的做法（第5条）；第五，《条例》的适用范围有所扩大，《条例》适用国有土地上房屋征收。原条例仅指城市房屋拆迁。使非城市范围内的国有土地上的房屋征收有法可依。5、《条例》对被征收人权利保护主要表现在哪些方面？答：一是补偿的方式可以是货币补偿，也可以是房屋产权调换，被征收人可以选择补偿方式（第21条）；二是货币补偿的金额由房地产价格评估机构以房地产市场评估价确定，但不得低于房屋征收决定生效之日类似房地产的市场交易价格。房地产价格评估机构由被征收人多数人选定或者抽签确定（第19、20条）；三是房屋征收部门负责组织对被征收房屋进行调查登记，拟定补偿方案，并征求被征收人的意见，经修改完善，报有关政府批准公告。其中危旧房改造补偿方案在批准前如果存在1/2以上被征收人反对的不得征收（第10、11条）；四是房屋征收部门要按照补偿安置方案与被征收人订立补偿协议（第25条）；五是补偿协议订立后，一方当事人未履行补偿协议的，另一方当事人可以依法向人民法院提起诉讼（第25条）；六是政府应当为征收个人住宅的被征收人提供适当房源，符合住房保障条件的，应当为其提供保障住房等（第18条）。6、《条例》未规定对承租人补偿，对承租人如何救济？答：征收导致所有权丧失，从法律关系上讲，给予补偿的应当是被征收房屋的所有权人。实践中承租情况较为复杂。承租人大致分为公房承租人和私房承租人。公房分为政府直管公房和单位自管公房。政府直管公房由于所有权本就属于政府，理应不属于本条例适用范围。考虑到实践中各地公房情况不同，形成的历史原因不同，各地政府对承租人的保护政策也不同，对公房承租人的补偿问题难以在全国层面上做出统一规定，还是由各地政府根据实际情况制定有关政策为宜。至于私有房屋所有权人和承租人之间形成的民事法律关系，《合同法》第94条规定，因不可抗力致使不能实现合同目的的，当事人可以解除合同。国家征收致租赁合同无法履行的，作为出租人的被征收人对租赁关系享有法定的单方解除权，可以直接根据《合同法》第96条规定通知承租人解除合同，自通知到达承租人时合同即解除。对承租人如何进行补偿，可以在租赁合同中约定。7、征收宗教团体所有的房屋应该注意什么？答：征收部门应当事先征求宗教事务管理部门的意见，并与宗教团体签订拆迁补偿安置协议。征收由第三人代为经营租赁的宗教团体的房屋，租赁关系终止。其中拆迁自住房屋的，补偿安置方式标准按照当地政府规定的私有出租房屋的租金标准执行，征收租赁房屋的被拆迁人和房屋承租人均可以选择货币补偿或者房屋调换。8、征收权属有争议的房屋应注意什么？答：由于权属存有争议的房屋属于产权不明确的房屋，应当由征收部门提出补偿安置方案，报政府同意后作出补偿决定。搬迁前，征收部门应当就被搬迁房屋的有关事项向公证机关办理证据保全，并且将征收补偿资金办理提存或者提供符合国家质量标准的安置用房、周转用房后方可实施征收。被征收人不接受补偿安置的，可以在提存补偿金并办理证据保全后搬迁。9、征收设有抵押权的房屋应注意什么？答：首先要核实抵押权的有效性；其次在搬迁前，应当通知抵押权人关于拆迁房屋的相关事项；最后，经与抵押权人、被征收人协商，能够解除抵押权的可以达成一致意见后，将征收补偿款交付给相关权利人。进行产权调换的，应当办理新的抵押登记或者办理抵押权预告登记。10、征收存在共有关系的房屋应注意什么？答：《物权法》第93条规定：“不动产或者动产可以由两个以上单位、个人共有。共有包括按份共有和共同共有。”第94条规定：“按份共有人对共有的不动产或者动产按照份额享有所有权。”第95条规定：“共同共有人对共有的不动产或动产共同享有所有权。”第97条规定：“处分共有的不动产或动产以及对共有的不动产或者动产作重大修缮的，应当经占份额三分之二以上的按份共有人或者全体共同共有人的同意，但共有人之间另有约定的除外。”因此，政府在征收设有共有关系的房屋时，应当与全体共同共有人签订征收补偿安置协议，切忌漏列当事人。11、征收房屋所有权尚未从被继承人名下办理到继承人（受遗赠人）名下应注意什么？答：《物权法》第29条规定：“因继承或者受遗赠取得物权的，自继承或者受遗赠开始时发生效力。”首先，可根据继承关系予以确认权利人；其次，由于房屋所有权尚未从被继承人名下办理到继承人（受遗赠人）名下，房屋的所有权人存在不确定因素，征收部门应当要求继承人（受遗赠人）提供其合法享有该房屋物权的证明材料，以免日后发生纠纷。12、征收被法院查封的房屋应注意什么？答：《最高人民法院关于人民法院民事执行中查封、扣押、冻结财产的规定》第24条规定：“查封、扣押、冻结的财产灭失或者毁损的，查封、扣押、冻结的效力及于该财产的替代物、赔偿物。人民法院应当及时作出查封、扣押、冻结该替代物、赔偿款的裁定。”因此，当征收部门得知被征收房屋存在法院查封的情形时，应当及时通知作出查封裁定的人民法院，并协助人民法院进行处理。13、征收拆迁时涉及文物保护应注意什么？答：《文物保护法》第18条规定：“根据保护文物的实际需要，经省、自治区、直辖市人民政府批准，可以在文物保护单位的周围划出一定的建设控制地带，并予以公布。在文物保护单位的建设控制地带内进行建设工程，不得破坏文物保护单位的历史风貌，工程设计方案应当根据文物保护单位的级别，经相应的文物行政部门同意后，报城乡建设规划部门批准”。14、征收改造中对军事设施的保护应注意什么？答：《军事设施保护法》第4条规定：“中华人民共和国的所有组织和公民都有保护军事设施的义务。禁止任何组织或者个人破坏、危害军事设施。”第7条规定：“国家根据军事设施的性质、作用、安全保密的需要和使用效能的要求，划定军事禁区、军事管理区；没有划入军事禁区、军事管理区的军事设施，也应当采取保护措施。”因此，征收改造中涉及军事设施的，政府应当积极与驻地部队协商解决。15、“公平补偿”的含义是什么？答：一是本征收项目涉及的所有被征收人都应当获得公平的补偿，按照既定的补偿方案进行公开、公平、合理的补偿，即横向公平；二是此征收项目与彼征收项目涉及的所有被征收人都应当获得公平的补偿，即纵向公平；三是补偿标准和市场标准相吻合，通过市场评估价进行衡量，为了确保客观评估，应当打破评估执业的地域性，通过市场而非行政手段干预评估，即市场公平。16、划拨土地使用权能否得到补偿？答：不能一概而论。目前我国划拨土地之所以不能转让、出租、抵押，是因为我国的《土地管理法》第54条在制度设计上已将划拨土地使用权定位于公益事业和国家重点工程建设。因其公益性的用途，除法律另有特殊规定和行政机关指定外，土地使用权不能进入市场。如土地使用者转让其土地使用权，表明行为人已无继续使用该宗土地的需要，公益行为已终结，国家授权的特定目的已不复存在，土地使用权应由国家收回后自行处理。而全民所有制企业获得的国有土地使用权，大多是以征地的方式从农村劳动群众集体经济组织的土地所有权演化而来，也有一部分从城郊国有土地的公民住房宅基地征用来的。无论哪一种方式，企业都支付了很高的补偿费，如土地开发补偿费、劳动力安置费、青苗补偿费、房屋及地上建筑物和附着物拆迁安置费等。有的还负担劳动力的安置和居民住房安置。即使那些已经获得国有土地使用权的全民所有制企业，虽然对使用国有土地不明确付费，却要向国家缴纳远远高于其他类型企业的所得税，故全民所有制企业即使是依行政划拨方式获得的土地使用权，是变相有偿取得，而不是无偿取得土地使用。事实上，《关于改革土地估价结果确认和土地资产处置审批办法的通知》中也确认了划拨土地的价值基础。国有土地划拨需要通过征地获得，因而其有土地取得成本。另外为了实现单位或企业的生产服务功能，需要通过一系列的土地熟化