第三章 行政职能

行政管理学主讲:张礼详第三章行政职能◆教学目的◆教学要点◆教学内容概述历史变迁职能及其转变第三章行政职能教学目的：通过本章的学习，大家要理解1、行政职能的涵义、特性；2、懂得行政职能的作用及其发展趋势；3、把握行政职能的构成；4、认识行政职能转变的必然性，在此基础上对行政职能进行准确定位。第三章行政职能教学要点：●行政职能，是指政府在国家、社会生活中所起的基本作用，它是国家职能的重要组成部分。●行政职能与国家的产生相联系；行政职能与行政目的相联系；行政职能与公共政策相联系；行政职能与制度创新相联系。第三章行政职能教学要点：●行政职能的作用，主要体现在以下几个方面：决定政府的角色地位，事关国家的兴衰成败；是行政组织设置的依据、前提和基础；决定着行政管理的内容和方式；行政职能的实现是衡量行政管理效率和效能的重要标准；行政职能的界定是正确处理党政关系、政企关系、政社关系的前提，是我国当前行政改革的重要内容。第三章行政职能教学要点：●行政职能可以从不同的角度进行考察和划分。●行政的基本职能有：政治职能、经济职能、文化职能和社会职能。●所谓行政职能的转变，是指行政职能重点的转移、政府履行行政职能方式的转变，具体表现为行政职能数量上的增加或减少，质量上的弱化或强化，以及结构上的集中或分散。第三章行政职能教学内容：第一节行政职能概述第二节行政职能的历史变迁第三节我国行政职能及其转变政府该管什么?第一节行政职能概述一、行政职能的含义行政职能是行政机关在管理活动中的基本职责和功能（function）。二、行政职能的特点1、执行性2、多样性3、动态性第一节行政职能概述三、行政职能的意义1、行政职能是建立行政组织的根本依据。政府职能的发挥，必须通过一定的政府机构来实现，政府组织是行政职能的必要载体，离开这一载体行政职能就无法实现。另外，政府组织的设置不是随心所欲的，是根据政府应该管什么、管到什么程度而定的，这就就决定了政府组织的设置、规模、层次、数量及运行方式。第一节行政职能概述2、是政府机构改革、人员编制改革的关键----“精胀”怪圈3、是确定政府组织目标和任务的重要标准。4、是组织管理活动科学化的重要基础。行政职能的落实情况是政府政府管理的表征和检验的标尺。1．政治职能：政治统治职能；保卫国家主权职能；民主职能4．社会职能：维持社会秩序保证人身安全和私人财产安全社会保障、社会公平环境保护等第一节行政职能概述四、行政职能的构成2、经济职能：宏观调控、市场监管；培育中介；制定规制，保障公平竞争；提供共物品和公共服务3．文化职能：思想道德建设以及科教文卫体等方面的管理基本职能运行职能1、决策职能2、组织职能3、协调职能4、控制职能第二节行政职能的历史变迁一、前资本主义时期（传统社会时期）奴隶社会、封建社会特点：1、行政职能的重心是政治统治职能；2．经济、文化、社会职能十分薄弱；3、其运行是以国家暴力手段的镇压为主要特征。第二节行政职能的历史变迁二、自由资本主义时期政府的作用：（1）保护社会免遭外来侵略，这是政府之所以存在的主要原因；理论基础：亚当.斯密的理性经济人假设----政府充当守夜人第二节行政职能的历史变迁（2）尽可能保护社会每一个成员免遭其他成员的不公正对待和压迫，建立起公正的法律制度和政府体系，这既是国防职能在国内的延伸，是社会对那些不愿遵守规则的人的防范，也是政府的市场职能，以确保合同的履行并保护财产权；（3）公共产品最好由政府提供。总之，斯密认为，政府要尽可能远离经济生活，自由的市场会取得比政府可能取得的更好的成果。这就是以斯密为代表的经典的自由主义思想。根据这一思想，政府“管得最少就是最好”----政府的角色只是“守夜人”第二节行政职能的历史变迁政府的职能简单，导致了政府机构的精简。在18世纪，英国政府只设有财政委员会、外事部、内政部、陆军部、英格兰事务部等机构，而且大多是发挥政治管理职能，基本上没有专门管理经济和社会事务的机构。美国在1789年建国之初，联邦政府只有财政部、陆军部、国务院等三个部门。第二节行政职能的历史变迁1798年设海军部，在整个19世纪增设了内政部、农业部，1903年设商务部和劳工部。可见，到19世纪末20世纪初，美国联邦政府才出现了管理经济的部门。在“守夜人”政府理念下，政府机构设置相当简单，被称之为“小政府”，这种政府建立在生产社会化程度较低的条件下，是一种较为消极无为的政府管理理念。第二节行政职能的历史变迁二、垄断资本主义时期“全能政府”的形成有其特定的历史背景：在西方，随着工业革命的完成，社会生产力获得了长足进展，生产的社会化程度有了很大提高，整个社会日益成为一个相互联系、相互依赖的整体，亚当·斯密所倡导的自由竞争已不能协调各方面的发展，理论基础：凯恩斯主义--国家干预主义第二节行政职能的历史变迁而且直接导致了1929-1933年资本主义世界经济危机的大爆发。凯恩斯主义提出的“有效需求”、“政府干预”理论取代了“自由放任”、“自动均衡”理论。凯恩斯认为，政府的干预应该是全面的，不仅市场失灵的方面要干预，市场成功的方面也要政府进行保护，以防市场失灵；政府不仅要干预生产，还要干预分配，以创造条件刺激经济增长，维护社会公正。凯恩斯的政府全面干预理论为“全能政府”模式提供了理论基础。在凯恩斯理论的支持下，美国富兰克林·罗斯福总统实行新政，全面干预经济、社会生活。第二节行政职能的历史变迁从消积守夜到积极管理，政府职能扩展到经济、社会生活的各个方面。除传统的国家安全、维护国内社会秩序等传统职能外，西方国家政府的职能扩大到维护经济、教育、科技发展、基础设施建设以及维护社会公平等等方面，这时的政府管理已无所不包。“全能政府”模式直接后果就是政府机构及其雇员的大量增加。二战后，西方国家普通增设或改组了管理交通、教育、运输、就业、环境、能源、卫生、社会福利等事业的机构。第二节行政职能的历史变迁如美国在1953年将40年代中期以后逐步设立的一些处理有关社会问题的机构合并成卫生、教育和福利部，1965年设住房和城市发展部，1966年设运输部，1977年又增设能源部。英国政府也陆续增设了科学部、技术部、住房和地方政府部、运输部、就业和生产部、社会保险部、能源部等机构。在英国政府中，管理经济和社会事务的部门占总数的三分之二以上。第二节行政职能的历史变迁政府的雇员更为惊人。1790年美国联邦政府只有300多人，1801年也仅为2000人，1900年增至30万，1980年则达到了288万。“全能政府”带来的机构臃肿和人员膨胀，成为世界各国的一个普遍性问题。第二节行政职能的历史变迁三．当代资本主义（新古典主义）特点：1、政治职能的对内的统治职能有其是暴力镇压职能相对有所弱化，而民主建设职能则得到进一步加强。2、经济社会管理职能所占的地位越来越重要，甚至成为核心政府职能。理论基础：在重申个人理性的基础上主张在社会经济生活中市场力量的角色最大化和政府角色的最小化。----新公共管理运动政府失败论政府失败指在市场经济中，政府为矫正和弥补市场机制的功能缺陷或市场失败所采取的立法、行政管理以及各种经济政策手段，在实施的过程中往往会出现各种事与愿违的结果，未能有效地克服市场失灵，甚至阻碍和限制了市场功能的发挥，引起了经济关系扭曲，加剧了市场缺陷和市场混乱，难以实现社会资源最优配置，最终导致政府干预经济的效率低下和社会福利损失。第三节我国行政职能及其转变一、传统计划经济体制时期的行政职能体系特征：1、以阶级斗争作为整个行政部门的工作重心;2、政府包揽了一切经济管理职能;3、政府还包揽了社会、文化等职能，服务职能相当薄弱;4、在行政职能运行方面，只注重思想政治教育与行政强制手段的运用。•二、我国行政职能转变的必然性、必要性P64•1、政府职能转变是社会主义市场经济发展的必然要求。•2、政府职能转变是适应经济全球化发展趋势的需要。•3、政府职能转变是机构改革的重要前提和基础。十一届三中全会，以经济建设为中心第三节我国行政职能及其转变二、我国行政职能转变的基本内容1、职能重心转变2、职能方式转变（1）管理手段上：行政手段为主——经济手段为主，经济手段、法律手段和必要的行政手段相结合。（2）管理方式上：微观、直接——宏观、间接（3）观念上：重计划、排市场——计划与市场有机结合。第三节我国行政职能及其转变3、职能关系转变（1）中央与地方、上级与下级政府之间的职能关系；问题：中央、上级集权，集权与分权不合理。中央：宏观调控、市场秩序、安全主权、公共物品、环境保护、监督服务；地方：执行上级、地区事务、地区公共环境、地区环境、社会保障。第三节我国行政职能及其转变（2）政企关系；政府：宏观、间接；法律、经济；企业：自主经营，自负盈亏；（3）政府与市场---政府引导市场，市场调节企业政府：维护市场秩序；市场：资源配置、基础性调节；第三节我国行政职能及其转变（4）政府与社会；---政社分离---小政府、大社会（5）政府与部门---权责一致，分工明确课后作业思考题：1．如何理解行政职能？2．试述行政职能的意义。3．试述行政基本职能。4．试述行政职能转变的主要内容。5．如何理解中国政府行政职能角色定位。案例分析（一）政府不该当冤大头（二）好心不能办好事（三）国内首份市长“权力清单”及市长93项权力分析（一）政府不该当冤大头国家安监总局局长李毅中在央视《新闻会客厅》回答有关矿难问题时，竟引用了一句流传甚广的顺口溜：“老板赚票子，农民死儿子，政府当孝子。”这句顺口溜是当今矿难的真实写照。“老板赚票子，农民死儿子，政府当孝子”。我认为这个“孝子”政府当得很不值。政府应该是一个为民服务机构，但服务不是当“孝子”。政府当“孝子”，是在现有情境中，不得不为那些黑心矿主做的臭事“擦屁股”。拿梅州大兴煤矿特大透水事故来说，曾云高以250万“买断”当地煤矿经营权后，年产值高达2亿元，短短的6年时间，他身价亿元。而这次事故中丧失了123条生命，在23天的救援中，兴宁市投入抢险、接待等经费高达2000多万元（8月30日《南方都市报》）。这些经费当然是当地政府埋单。2000多万元并不包括从中央到地方各级事故调查人员、抢险救援人员的来往经费以及调拨抢险救援设备、车辆运输等，把这些加起来，也决非小数目。也就是说政府当这个“孝子”，当得很“冤大头”。曾云高为追求利润最大化，从未添任何安全设备，连矿工下井用的矿灯、矿帽都要自己买，可见这位“黑金”老板的贪婪。中国有古话叫做：“天作孽，犹可违；自作孽，不可逭。”既然矿难是黑心矿主自作孽，责任当然由他自己负，凭什么要政府当“孝子”？如果依照原有规定，出了事故最高罚款20万元；在刑事追究中，按照刑法规定，造成重大安全事故最高可判7年有期徒刑。面对如此低廉的违法成本，曾云高们不屑一顾，仍然“以利润为本”，执著地做他们日进斗金的老板。只有让他们当矿难的“孝子”，让他们当得心痛、破产，他们才会核算成本；死人要比添置安全设备昂贵得多，矿难才能得到遏制。再说，政府当“孝子”，埋单的钱是纳税人的钱，政府拿纳税人的钱当“孝子”，我想没有哪个纳税人会同意这样做。当然在抢险救援应急时，生命攸关，政府从维护人民群众生命健康大局出发，毫不迟疑拿出资金是正确的，但这种“毫不迟疑”的同时，还应尽快冻结黑心矿主所有的银行账户，待到抢险救援结束核算经费后，由他们来承担这些经费才是公正合理的。过去出现类似这样的事故，都是政府当“孝子”埋单，以至造成违法成本低廉，这也是我国重大事故频发的一个重要因素。衡阳“11·3”特大火灾，19名烈士家属提起民事诉讼，起诉永兴集团等4名被告，索赔经济损失（2005年9月1日《生活日报》），让“自作孽”者当“孝子”，是一个值得关注的“标本”，也是政府不再当冤大头一个好的开始。问题：1、政府应不应该为矿难买单？2、政府在煤矿生产中应承担什么职能？（二）好心不能办好事某镇政府从农业科技部门了解到一稻谷新品种，据说这一新品种抗病力强、产量高。因此，镇政府决定大面积推广，为农民增收办点实事。但在调查中发现，大部分农民不了解这一品种，不打算种植。镇政府决定由