1989-XXXX澳大利亚政府行政管理改革经验

010920130813001111989-2006澳大利亚政府行政管理改革经验爱德华·威廉姆·罗瑟尔墨尔本大学教授澳大利亚地方政府最佳价值委员会主席NDRC/WORLDBANKINSTITUTECONFERENCE,BEIJINGMay16-18200601092013081300112重要的背景因素•澳大利亚是一个人口相对较少的国家（2000万），但却是一个较强的经济体（世界第13强）。经济增长强劲且失业率低•在过去15年里，澳大利亚实施了经济和行政的广泛改革，大部分获得了成功•这些改革包括使国营企业封闭的体制变为更加开放的经济，而私营产业的发展有赖于建立对客户的保护与竞争的具有活力的机制•在这些改革的经验中产生了一些有用的正反两方面的教训01092013081300113演讲要点…•第一部分：澳大利亚政府机构框架•第二部分：澳大利亚公共服务改革•第三部分：商业改革及私营化•第四部分：改革的教训01092013081300114第一部分：澳大利亚政府架构联邦政府州政府地方政府01092013081300115政府基本架构•澳大利亚是一个联邦制国家（既有全国性，也有州和地方政府），与单一体制的国家不同（没有州和区域政府）•澳大利亚实行民主选举，联邦和州政府通过议会选举产生；地方政府通过郡议会选举产生•澳大利亚政府行政相对比较透明，较少腐败，在过去15年里，成立了强有力的反腐败机构01092013081300116澳大利亚：联邦政府•联邦政府首都位于堪培拉•根据1901年宪法设立的•联邦政府最早根据宪法授权的权力，主要涉及国防、贸易、海关、邮政、外交事务•后来获得了在社会与经济领域的更大权力（包括计划权）•拥有财政权（主要是税收）01092013081300117澳大利亚州和地方自治体•澳大利亚有6个州和3个地方自治领地•每个州都有自己成文的宪法、议会、行政机构和地方政府系统•州政府拥有除了特别授权给联邦政府以外的所有权力•在私营化以前，州政府（不是联邦政府）经营大部分公有企业01092013081300118澳大利亚地方政府•澳大利亚地方政府并没有得到宪法的单独承认•澳大利亚有超过1000个地方政府•地方政府在提供地方公共服务方面起到中心的作用，拥有土地使用规划和许多地方功能性计划方面权限，但不包括建立学校、警察署和交通系统01092013081300119联邦政府的主要职能•联邦经济管理•联邦基础设施建设规划•经济活动与效率方面的研究•促进竞争，尤其是通过《联邦竞争政策》•给各州提供平等的财政拨款010920130813001110州政府的主要职能•拥有和计划建造公路、铁路、公共汽车、高速公路、学校、医院、森林、土地、矿山（私营的除外）•拥有广泛的计划法案权，如，“环境影响法案”、规划法案（土地使用规划）、地方政府法案及许多其他法案010920130813001111地方政府的主要职能•土地使用规划（取决于州法院裁决或发展法庭的裁决）•提供当地的道路、人行道、公园、图书馆及社会服务•郡政府不负责建立学校、医院、公共交通或房屋（这些由私营机构或州政府提供）010920130813001112联邦政府实施行政改革主要方面•1980年代的广泛经济改革，包括货币与银行改革，以及减少对工业领域的保护•相应多层面行政配套改革的实施–减少官僚机构和政府部门数量–公共服务人力资源管理改革–公共企业的法人治理与私营化•着力加强法律与制度，促进竞争，包括经过所有领导人签署的《联邦竞争政策》0109201308130011131988-2006州政府改革的要点•减少官僚机构和中央监督•对机构进行重组，设立“跨部门”机构（如：从30个部门减少到10个）•对多领域的州政府的企业进行广泛的法人治理结构和私营化改革•加强对私营产业规范管理•公共服务人力资源管理改革•对卫生、教育、交通、地方政府系统进行重组•减少债务，使用PPPs及私营金融支持010920130813001114地方政府改革的要点•合并地方小政府，组成更大的机构（如，在一个州从200个合并成70个地方政府机构）•设立CCT（强制竞争的招标）•土地使用规划的和谐性•建立统一的操作标准并鼓励不同的操作模式的对比•增加专业性•着重强调优秀的管理模式•最佳价值与经济优秀的体制010920130813001115第二部分：公共服务的人力资源管理改革公共服务绩效管理公共服务提供方式的改革公共服务执行能力管理引入竞争机制010920130813001116公共服务改革的目的•在资源使用时，以人为本，减少资源浪费，使资源使用更加有效率•提供诚实而又坚定的政策建议•提供公平、有效的、全面及周到的服务•确保高标准•建立具有竞争力的环境•管理出好的成果•为提高国际竞争力作贡献010920130813001117公共服务管理内部改革•财政管理改革•新就业体制•劳动关系改革•真实预算章程•执行力改善循环•竞争性的招标与合同•客户服务改革与服务章程010920130813001118服务提供方式的改变•许多功能转到私营部门（使用“电话簿测试”）•剩下的政府服务通过“市场检测”•一些政策咨询通过外面渠道获得•市民变为顾客•合同被广泛采用010920130813001119公共服务部门就业改革•新公共服务法规建立•劳动关系法-协议•在立法中明确规定公共服务价值准则•建立行为的新标准•对空缺职位采取更加公开择优录取的方式•工作场所的多样性010920130813001120公共服务财务管理改革•新的财务立法：1997年财政管理与责任法案•应计额会计制度取代现金会计制度•一些派出机构转变为公司（1997年英联邦机构与公司法案）•执行力改善循环•引入更多竞争性的招标与合同010920130813001121第三部分商业改革与私营化行政管理改革商业化法人治理私营化010920130813001122商业改革的4个方面•行政管理改革•商业化•法人治理•私营化0109201308130011231、行政与内部改革•意味着改革在不改变原所有权及法律基础的情况下引入更多的商业运作机制010920130813001124内部改革的例子•管理模式改革•改善企业股东及企业监事会的执行力•通过董事会授予经理更大的运营决策权•更好的计划：明确的企业与商业计划•执行力管理：引入结构性改革理念改善执行力（KPIs，performancepay）0109201308130011252、商业化•意味着运营一家公共企业要尽可能接近私营企业的管理，但这样做却要求不违背现有法律框架•更多例子010920130813001126商业化的例子•商业计划•运用会计管理技巧•以客户为中心•重视利润与股东红利•改善效率•消除浪费及非主营业务的活动0109201308130011273、法人治理•意味着根据法人治理的5项原则，通过一个公共企业实施一项正式的商业运营架构，与此同时，公共所有权仍然保留不变的改革方式。•这是澳大利亚公共企业改革中最普遍采用的一揽子改革方式。010920130813001128法人治理的定义“指重组政府一家商业企业，以便尽可能获得与私营企业同样的表现，促进政府的企业置于商业的基础上”（公共机构评议委员会，维多利亚，法人治理的讨论议案）010920130813001129法人治理的原则公共企业的5项法人治理原则是得到澳大利亚所有政府部门认可的——公共企业必须做到：•明确的、没有互相矛盾的目标•管理自主性•独立的行为监督体系•有效的奖惩制度•在市场的准入与退出保持竞争的中立性•坚持发挥市场的力量0109201308130011304、私营化•意味着将企业所有权的大部分或全部出让给私营企业。•私营化常常通过股票市场挂牌销售或通过出让资产的方式取得•其他的企业采取“贸易销售”（通过招标方式）•私营化中至少有14种常用的方式在运用010920130813001131私营化的范围•过去，合同主要集中在设计、建设、维护及采购方面•现在合同扩大到更多领域，例如：•-服务提供•-团体服务（包括人力资源、IT、法律及财务服务、政策层面）•-公共事业运营及公共交通•-为建设公路、监狱、医院引入的项目•-为各种主要项目引入公开的私营合作伙伴0109201308130011322002年对10年的私营化经验的影响进行了一次综合评估•价值450亿美元涉及70个主要合同达成（包括地产）•在上述合同中有110亿美元获得承诺得到未来支付•20%的公共服务人员的现在实行合同制•其余的根据规定，还有则与相关合同有关的工作•现在合同工作的年限从10年、12年、15年、20年、40年到54年不等。010920130813001133私营化的合同期限•10年：公共汽车•12年：有轨电车•15年：地铁•20年：监狱、医院•40年：赌彩业、铁路运输•35/55年：收费道路•199年：电站010920130813001134私营化合同类型•资产销售（贸易销售）•特许经营权•BOO•BOOT•租赁•管理权购买•设计•建设•供应•就业•服务协议010920130813001135私营化的好处•改善服务的规范化•获得供应商的专业支持（通常这是国际专业性）•将风险从政府转移到私营部门•大多数的项目中服务成本降低•克服长期积累的问题的解决提供了机会，如，无效率的劳动力010920130813001136私营化的风险•复杂性•缺乏弹性•额外的交易成本•可靠性差，尤其是要获得联邦议会的批准•专业性、公司记录及能力受损•诉讼•腐败、机密、出现“舒适的政府”010920130813001137私营化经验的评估•澳大利亚政府现在已经在很大程度上实施了公司化与私营化的改革•结果是丰富多样的•取得了明显的成效与节省了费用•在一些项目中长期与客户受益仍然不确定•如果得到仔细的计划和管理，商业改革可以带来有效的收益010920130813001138第四部分澳大利亚政府行政改革经验总体教训010920130813001139澳大利亚政府行政改革经验主要教训•1、改革必须在多个层面进行，包括经济、行政、人力资源管理、财政管理与服务提供体系。•2、主要的结构性改革应该与政府部门、卫生、教育、交通机构与地方政府保持妥当的关系。•3、来自中央的强有力指导和推动力对克服改革中的阻力是必要的。010920130813001140澳大利亚政府行政改革经验主要教训•4、主要的结构性改革会产生不利的影响，比如政府减少就业职位，对弱势群体包括地区性、妇女、少数族群等保护，对这些影响应该要很好地加以解决。•5、中心公共服务的改革可能导致原有公共服务企业逐渐被淡忘，因此，伦理标准建立与中心服务价值的更新与保护及伦理机制的重新建立是必要的。•6、在结构性改革中，反腐败的法律与机构需要加强。010920130813001141澳大利亚政府行政改革经验主要教训•7、公司法人治理是一项具有影响力的战略，通过这样的改革，公共企业仍然获得公共的所有权，同时，这是一项有效的过渡期，当私有化计划最终得到计划时。•8、私有化中涉及到资产投资的撤出可以提供财政与服务提供的收益，但会给社会带来一些负面的影响，需要强化有些规定。•9.竞争与所有权的改变一样重要，而所有权的改变是通过改善私营化过渡期的表现获得的。010920130813001142澳大利亚政府行政改革经验主要教训•10.公共项目的私营合作伙伴允许政府增加对项目的投资的选择权以及加速对基础设施的投资，但政府必须保证公共项目的优先是极为重要的。•11.在行政改革中有许多领域需要私营方面的涉入；根据优先原则进行仔细选择以及阶段性地对结果进行评估是关键。