1《公共行政学》第1章绪论

公共行政学•辅导教师：蔡培钦中央广播电视大学《公共行政学》课程考核说明•《公共行政学》亦称《行政管理学》是中央广播电视大学行政管理专业专科、乡镇管理专业专科、秘书专业专科、公共卫生事业管理专业（卫生事业管理）本科等的必修课，本课程的结业考试，实行全国统一考试。考核教材使用齐明山主编、中央广播电视大学出版社出版的《公共行政学》。学生可参考使用赵菊强编著、中央广播电视大学出版社出版的《公共行政学学习指导》的内容进行考试复习。•《公共行政学》课程的教学目的，是使学生建立起关于公共行政学的基本概念，初步了解公共行政学的主要理论规范和一般研究方法。主要教学内容包括绪论和行政环境、政府职能、行政体制、行政组织、行政领导、人事行政、机关管理、行政道德、行政决策、行政执行、行政监督、依法行政、行政方法、财务行政、行政效率等十五章内容，以阐述公共行政学的研究对象、研究方法、研究目的、学科特点、与其他相关学科的关系、公共行政学的形成和发展状况为起点，以提高行政效率为终结。•本课程的考核采取形成性考核和期末结业考试相结合的方式，两者的比例分别为20%和80%。形成性考核由中央电大统一布置，共安排四次，每次均按百分制评阅，四次成绩平均分的20%计入课程总成绩。期末结业考试采取闭卷方式，未完成形成性考核及形成性考核成绩不合格者，不得参加课程结业考试。期末试卷亦按百分制评阅，其成绩的80％计入课程总成绩。•期末考试的基本题型包括名词解释、单项选择题、多项选择题、简答题和论述题，各题型所占分数比例分别为20％、10％、10％、20％和40％。导入案例：铁岭９副市长配20个副秘书长•2008-11-26，一篇名为《吓一跳!铁岭市竟有9个副市长20个政府副秘书长!》的帖子在网上迅速传开。昨日，记者登陆铁岭市政府门户网站政府机构一栏，领导名单中的确有9名副市长，20名副秘书长。(11月27日《成都商报》)20名副秘书长的现象绝非个别。山东省沾化县是个不足40万人口的欠发达县，除了1名县长、6名副县长外，还另设有15个县长助理。•贫困县有15个县长助理，领导班子快成了“千手观音”•2007年11月，记者在山东省沾化县采访发现，这个不足40万人口的贫困县，除了一名县长、六名副县长（其中一名挂职）之外，竟然另有15个县长助理。在沾化县委、县政府官方网站“领导专页”里，这15个县长助理也赫然在列。•有当地干部和群众对记者说，县政府从一把手、二把手、三把手直到“第二十二把手”，沾化县政府领导班子快成了“千手观音”。•沾化县位于山东省北部，总人口38万，是山东省最后一个基本解决温饱问题的贫困县，目前仍然是山东省扶贫开发工作重点县。去年，该县地方财政收入近2.8亿元，属于“吃饭财政”。（据《成都商报》、《经济参考报》报道）•一个地级市、一个贫困县竟然设置这么多官，实在令人叹为观止。•铁岭被曝光后，有网友马上发帖称，河南省新乡市副市长编制“比铁岭还多”，有11个副市长、16个副秘书长、6个调研员。“副市长、副秘书长多得扎堆，打麻将可以凑几桌。”此消息一经传播，迅速成为热点。•巩义是河南省会郑州市辖下的一个县级市。巩义市官方网站显示，该市共有11名“市政府领导”，其中1名市长、10名副市长。•此外，网友还曝光了湖南平江县的副县长人数，平江县人民政府网站显示，该县有1名县长，1名常务副县长，9名副县长，不过9名副县长中有4人是属于挂职。•“机构臃肿绝不是只有铁岭、新乡。”更多的网友还是认为，很多政府网站只不过对政府领导人一页进行了修改，但并没有实际解决领导人数过多的问题。中央党校研究室赵杰博士说:“副市长超编并不普遍，但副秘书长超编比较普遍。”•国家行政学院公共行政教研室主任竹立家教授此前接受采访时表示，一般地级市设立3～5位副市长属正常现象。“公务员中官员比例越来越高、副职虚职过多的现象，还暴露了我国干部人事制度的不合理，虽然近几年要求地方精简队伍，但从目前情况看反而是加重了。”•官多了，显然不是好事。首先是办事效率降低。老百姓有事，还真找不到人；其次，增加了行政成本。每个官都会享受到相应级别的待遇。待遇是用纳税人的钱支付的；第三，也容易产生用人制度上的腐败。反正副职再多也没关系，只要有人付出腐败成本，那就可以往副职上“挤”。•1958年，英国的历史学家、社会学家帕金森通过长期调查研究，写出一本名为《官场病》（又名《帕金森定律》）的书，该书在阐述英国官僚机构人员膨胀现象时，揭示了这样一个原理：对于一个不称职的官员，他可能有三条出路，一是申请退职，将位子让给能干的人；二是让一位能干的人来协助自己工作；三是任用两名水平低的助手。对于这位不称职的官员来说，第一条出路是走不得的，那样他会失去许多利益；第二条路同样也不能走，因为那样会使自己多出一个有力的竞争对手；看来只有选择第三条路最为适宜。于是，两个平庸的助手分担了他的工作，而自己则能高高在上发号施令，同时也没有人成为自己晋级的障碍，而下级既然•能力不济，他们又会上行下效，为自己找两个更加无能的助手。如此恶性循环，就会形成机构重叠，人浮于事，扯皮推倭，效率低下的行政管理体系。•帕金森定律告诉我们这样一个道理：不称职的行政首长一旦占据领导岗位，庞杂的机构和过多的冗员便不可避免，整个行政管理系统就会形成恶性膨胀，陷入难以自拔的泥潭。•帕金森定律并非是老调重弹，缺乏新意，他把我们一些行政机关用人现状刻画得入木三分。一些心术不正的首长，以权谋•私，“举贤不避亲”，竟把那些缺乏基本业务素质的亲属故旧，或欺上瞒下，或弄虚作假，或交换提携弄到自己所任职把掌的部门。于是乎，“七姑八舅”一个个执掌了“帅印”，亲属嫡系一个个占据着要害岗位，而一个个有能力的干才，或因有些“野心”，或因有些真本领“气焰”有点“嚣张”，而受到轻用、不用，甚至倍受压制，其结果，干的不如看的，看的不如捣蛋的。一个私欲膨胀的行政首长，为一个个低能儿开启了大门，却把一批批有为之人拒之门外。•帕金森所述的那种“官场病”，在这些观念陈旧、胸无点墨者把持的部门，竟然如此灵验，让人对帕金森见微知著的洞察力，不得不佩服得五体投地。•那么，如何治理这种“官场病”？本书将会对此提出良方对策。。《官场病——帕金森定律》•毛泽东曾向中国大众推荐过一本小册子——《官场病——帕金森定律》，这本书虽然只有几十页，却对世界产生了深远的影响。伦敦《金融时报》评价说：“一本可恶的书，不能让它落入下属的手里。”伦敦《星期日泰晤士报》的评价则是：“一本极端情趣横溢和诙谐的书。”这是一本什么样的书，其作者又是谁？帕金森，英国历史学博士，曾在哈佛大学担任教授。1957年，他在马来西亚一个海淀度假时，悟出了一个定律，后来他将自己思考的结果发表在伦敦的《经济学家》期刊上，一举成名。•《帕金森定律》一书出版以后，被翻译成多国语言，在美国更是长踞畅销书排行榜榜首。•精彩内容：•不称职官员的三条出路在《帕金森定律》一书中，帕金森教授对于机构人员膨胀的原因及后果作了非常精彩的阐述：一个不称职的官员，可能有三条出路：一是申请退职，把位子让给能干的人；二是让一位能干的人来协助自己工作；三是聘用两个水平比自己更低的人当助手。这第一条路是万万走不得的，因为那样会丧失许多权利；第二条路也不能走，因为•那个能干的人会成为自己的对手；看来只有第三条路可以走了。•于是，两个平庸的助手分担了他的工作，减轻了他的负担。由于助手的平庸，不会对他的权利构成威胁，所以这名官员从此也就可以高枕无忧了。•两个助手既然无能，他们只能上行下效，再为自己找两个更加无能的助手。•如此类推，就形成了一个机构臃肿、人浮于事、相互扯皮、效率低下的领导体系。•这部分阐述是《帕金森定律》一书中的精华，也是帕金森定律的主要内容，常常被人们转载传诵，用来解释官场的形形色色。•帕金森定律主要内容：•（1）官僚主义者喜欢“无事忙”，通过扩大下属机构抬高自己的身份，因而行政机构总是呈金字塔形，并按一定速度增长。•（2）各种委员会的人数总是不断增多，当委员会成员增加到20人以上时，委员会的工作效率大大降低，于是其中少数起作用的委员便构成核心，成为实际领导机构，而一般委员则不起作用。人数持续扩大，致使委员会名存实亡。•（3）在各种会议上，官僚主义者总是无原则地拥护一方反对另一方，或者像表决机器一样为他人所操纵。即使真正讨论也是按照所谓“繁琐定律”进行。如有关价值1000万英镑的原子反应堆的议案,由于官僚主义者既•不懂什么叫原子反应堆,也不大理解1000万英镑的价值，只用两分半钟就可以通过；当决定花350英镑盖车棚时,对于是否有此必要、花多少钱和使用什么材料，却能够讨论45分钟。•（4）官僚主义者所需要补充的人员是“下手”而不是“对手”，以免给自己在晋升的道路上增加障碍，总是排斥一切比自己强的人，总是反对任命或者提升任何将来可能胜过他自己的人。•（5）办公大楼愈堂皇,设备愈精致,往往管理愈混乱，管理者愈腐败无能。•（6）年老迟顿而又居领导职位的人不肯退休，使下级的接替者倍受挫折，心灰意懒或产生变态心理。第一章绪论教学重点1、公共行政的含义和公共行政学的概念2、公共行政学发展的几个重要时期和其重要的代表人、主要的思想3、公共行政学的研究对象和主要的研究方法一、公共行政的含义•（一）行政的含义•行政，即公共行政，也称行政管理、公共管理。顾名思义，就是指政府处理政务，也就是处理社会公共事物。•在我国古代，《史记》首先出现“行政”概念，这时行政的含义就是施政、为政，即政府处理国家政务。我国历史上，行政最初是“君王行政”，然后演变为“大臣行政。”在西方，最早提出行政概念的是2000年前的古希腊伟大的哲学家亚里士多德。蒸汽机发明家瓦特曾提出建立一门行政学。其次是普鲁士政治家、行政法学家海因里希·弗里德里希·卡尔·史坦因男爵，他在1856年在研究行政法时使用了这个概念。现代英文中的行政一词源于拉丁文。•行政是指政府处理国家的公共事务。公共行政是相对私人行政而言的，私人行政是私营部门的行政，公共行政是指公共组织的行政，即公共组织对社会公共事务的管理。广义的公共组织是指不以营利为目的，旨在为社会和公众提供公共服务和产品以实现公共利益为目标的一切社会组织。狭义的公共组织是指政府。许多学者将公共行政等同于政府行政。因此，行政与公共行政没有什么本质的区别。案例•某学校一所中等专业技术学校。1995年5月，该校行政科发布了一个分房通知，将该校新购置的5套三居室住宅分给有关人员，交将分房的条件列出。该校教师张某认为，他在该校已工作10年，对该校的教学改革作出过较大贡献，且他家一直住房紧张，急需改善住房条件，但分房名单中却没有他。张某认为很不公平，便多次向校行政科、校长和学校主管部门申诉，但均未获得解决。张某一怒之下，于1996年1月以该校行政科为被告向人民法院提起行政诉讼。•法院经审查认为，被告不合格，驳回了张某的起诉。•请根据行政学的有关概念，分析法院为什么驳回了张某的起诉？案例分析•行政的概念在我国日常生活中运用得相当广泛，人们往往将行政等同于管理，凡是有管理的地方即被冠以行政。这种行政并不是行政学意义上的“行政”。行政学中的“行政”是有特定含义的，它是指政府处理国家的公共事务。•本案例中，学校内部的“行政”仅指学校在组织教学管理所进行的一系列组织、管理活动，是学校的内部管理行为，不同于行政管理学意义上的“行政”。当然，张某提起的诉讼不属于行政诉讼调节的范围。•政治学家、行政学家、法学家对于公共行政范围的界定，众说纷纭，各持己见，从不同的角度来界定公共行政的领域：•（1）从“三权分立”来界定公共行政范围。从“三权分立”的角度界定公共行政范围，认为国家可以分为立法、行政、司法三种权力，而且三种权力各自独立，互相制约。•（2）从政治与行政的分离角度来对界定公共行政范围。威尔逊《行政之研究》和古德诺《政治与行政》都主张政治与行政二分法。•（3）从广义的管理的角度来界定公共行政范围，认为一切管理都是行政。（二）公共行政定义•公共行政是指公共组织对公共事务的管理。在这里公共组织是指政府，因此也可以说公共行政就是政