7第七章社会行政的监督与评估

第一节：社会行政监督•从狭义上看，监督是有关机构或领导者依据管理权限对机构和员工的遵守规章制度以及执行决策情况所进行的监查活动。•从广义上看，一切社会组织都会受到的来自组织内外力量的监查。一、社会行政监督的含义与功能•（一）含义•国家主管社会工作的机关、社会组织和公民对各级各类社会工作机构及其工作人员的依法行政情况、执行决策情况所进行的监查活动。（二）功能•1、防止权力滥用，保障目标群体的利益。•2、改善行政执行，提高管理绩效。•3、纯洁社会行政队伍，优化人力资源。1、防止权力滥用，保障目标群体的利益。•“失去监督的权力是可怕的”。•王怀中、胡常清等人在位时就大搞“一言堂”，使权力失去控制。安徽蒙城的买官卖官更是权力失控的极端表现（一个上小学的孩子都每月领取工资）。•大众传媒作为“第四种力量”常常扮演了非常重要的监督角色2、改善行政执行，提高管理绩效。•监督往往能够推动工作，促使有关方面合理分配资源、加强设施建设、监督员工工作、开展绩效评估，从而使行政执行能够得到改善，并促使组织绩效的提高。3、纯洁社会行政队伍，优化人力资源。•监督力量的存在能够抑制人的一些不良动机，维护从业者的职业道德素养二、社会行政监督体系的构成•（一）党政机关、立法机关和司法机关的监督•1、党政机关•[1]对社会福利事业的规划与指导。•[2]对官方系统的社会工作机构领导者的任免。•[3]对机构中党员的纪律检查。•[4]对机构工作的检查和评估。2、立法机关•[1]制定社会福利方面的法律法规。•[2]明确社会工作机构的设置和管理权限。•[3]审议同级人民政府提出的各类议案，撤销人民政府违反国家法律的法规、规章和决定。•[4]听取和审议政府工作报告。•[5]对机构和领导者的工作进行质询、评议和调查。•[6]处理人民群众反映的信访事项。3、司法机关主要是对机构或领导者出现的违法行为进行处理。（二）社会行政组织内部的监督•1、纪律监查•2、审计监督•3、信访工作•4、行业自律（三）社会监督•1、新闻媒体。•2、社会公众。•3、政协和民主党派。三、英、美社会行政监督评估体系建设•（一）美国•1、第一道防线——来自于政府的监督•行政、立法和司法部门对非营利组织的生存都有重要的影响。•立法部门（国会）负责有关非营利组织法律的起草工作。•司法部门主要对各种法律上的争议以及对指控违法行为进行裁定。•行政部门则对非营利组织的登记和减免税待遇，特别是对非营利组织的管理与监督起着最为主要的作用。2、第二道防线——独立的第三方评估•即既非机构自身，也非登记管理机关的第三方所进行的评估。第三方评估被认为有助于机构的健康发展。•在美国，较有影响的民间评估机构有：全国慈善信息局(NationalCharitiesInformationBureau．简称NCIB)、更好事务委员会（CouncilofBetterBusinessBureaus，简称CBBB)所属的公益咨询服务部(PhilanthropicAdvisoryService，简称PAS)和福音教会财务责任委员会(简称ECFA)等。[1]美国全国慈善信息局(NCIB)•成立背景•全国慈善信息局的宗旨是促进捐赠信息的提供。•NCIB最主要的工作是对慈善组织的非营利性进行评估。[2]公益咨询服务部(PAS)•目的是促进那些寻求资助的非营利组织遵循非营利组织的行为规范与道德标准。•它的主要做法也是通过向公众提供有关非营利组织的信息，使捐赠者更明智地捐款。•PAS制定有一套完整的评估标准，并不断进行修改、完善。3、第三道防线——非营利组织的同行互律•包括联合会的互律、全国性协会的互律和行业性社团的互律等等。•措施1：制定一个共同遵守的道德标准和行为规范。•措施2：认证制度。4、第四道防线——媒体与公众的监督与评估•媒体的一个主要取向是揭露政府、非营利组织和企业的违规现象，特别是公共部门的失范行为。•公众对非营利组织也起到一定的监督作用。5、第五道防线——非营利组织的自律•自律是通过内部力量对行为主体的监督和约束。•通过组织内部的治理结构，对董事、执行人员的行为进行监督；•通过制定各种规章制度，预防违规行为；•通过组织的信念、使命促进自律。（二）英国•英国对非营利组织的监督属于“行政监督模式”。•16世纪，英国建立大法官制，监控慈善组织的违规和欺诈行为。•17世纪初，在大法官制的基础上引入了监督专员制度，强化了对慈善组织的政府规制。•17世纪后期和18世纪前期，建立了司法监督制度以取代监督专员制度。•1860年英国政府专门成立了“慈善委员会”以监督管理和规范慈善组织的行为，这一制度不断修正、完善，一直延续至今。•慈善委员会为非营利组织制定了职业标准、评估体系，通过加强监管推动非营利机构形象的优化。•首先，通过法律的形式保证规则的执行。•其次，增强慈善组织的透明度。•最后，加强慈善委员会的稽查权力。四、我国对非营利组织实施监督暴露出的几个问题•（一）社团年检常常流于形式•民政部门限于条件，不可能对所有的民间组织进行严格的审查。•业务主管单位有自己的主业，不会认真对待非营利机构的年检。•业务主管单位往往和机构有着密切的关系，也不会对之实施认真的检查。•（二）目前，独立的第三方评估制度和同行互律制度尚未建立。•（三）媒体特别是公众对非营利机构的监督还比较乏力。•（四）对于那些不在民政部门登记的机构，社会行政监督自然无从谈起。第二节：社会行政评估•新华网：记者从在南京召开的“全国社会组织建设与管理工作经验交流会”上获悉，面对蓬勃发展的社会组织，中国民政部将采取４方面措施，加快推进对其评估工作。••这些措施包括：要求地方按照民政部的指导意见，尽快出台当地的实施方案，成立评估机构，细化评估指标，培训评估人员，形成操作规范、运转协调的评估工作机制；掌握好评估的标准和尺度，要求各地评估的内容、标志、程序、等级要做到全国统一；先在基金会中推行评估，然后再逐步推广到行业协会、其他社会团体和民办非公企业单位；广泛宣传和充分利用评估结果，与其他管理措施相结合，发挥评估的导向、激励和约束作用。（2007年11月20日）一、社会行政评估的含义与作用•（一）含义•是对社会工作机构的运行及所提供的服务所进行的评价，是将结果与计划相比较，判定机构绩效状况的活动。（教材P179图-1）（二）社会行政评估的意义•1、评估有助于机构调整决策。•2、评估有助于机构改善服务品质。•3、评估可以说明决策目标的实现程度。•4、评估可以向有关方面做出交代，从而有助于建立和发展机构的支持网络。•5、评估有助于总结经验、发展理论。二、社会行政评估的类型•（一）依据时间：事前评估、过程评估和事后评估•1．事前评估。事前评估是指项目、计划或政策开始实施之前所进行的评估。•2、过程评估。过程评估是指在项目、计划或政策从开始后到完成前之间的任何一个时点进行的评估。•3、事后评估。事后评估是在项目、计划或政策结束后，根据原目标和实际实施情况的比较而进行的全面、系统评估。需要注意的问题：•事前评估与事后评估在评估时点、评估目的、评估依据、评估主体等方面存在差异。•事前前评估的目的是确定项目、计划或政策是否可以立项，它是站在项目、计划或政策的起点，应用预测方法分析评价未来的效益，以确定是否值得与可行；而事后评估的目的是为了回顾总结，同时又对后续项目进行前景预测。•事前评估的依据主要是历史资料和经验性资料，以及相关的行业标准等；而事后评估的依据主要是项目、计划或政策实施的实际数据。•事前评估的主体主要是非营利组织自身，而事后评估的主体主要是外部专家，如独立的中介评估机构人员、监督管理部门的专家、捐赠者代表、科研单位的专家等。（二）依据评估者的来源：内部评估与外部评估•1、内部评估。内部评估即项目、计划或政策的实施者进行的内部自我评估。•内部评估的优点：评估者比较了解情况；成本较低；评估的结果或建议容易在执行过程中得以实现。•内部评估的局限：评估结果往往缺乏客观公正性；评估较为粗略。•2、外部评估。指项目、计划或政策的实施机构聘请科研单位或专门评估机构的外部专家进行的评估。•优点：较为客观公正，评估结果易于被公众所接受，专业评估知识也可以增进评估的科学性与规范性，而且专家评估往往是集中一段时间进行评估，效率较高。•缺陷：成本较高，缺乏对实施情况的全面掌握，评估的结果或建议往往束之高阁。（三）依据侧重点•1、努力评估(effortevaluation)。即评估机构为实现服务方案所付出的努力情况。•2、成果评估(outcomeevaluation)。即考察方案在服务对象身上所产生的效果。•3、效率评估。指评判服务方案产生的效果与耗费资源之间的比例关系。•4、责信评估。即重点评判机构履行责任程度以及诚信度。•5、战略评估。•6、组织能力评估。三、社会行政评估的理论及方法•（一）理论•1、“三E”评估理论•所谓“三E”,即指经济(Economy)、效率(Efficiency)与效果(Effectiveness)。•经济是指以最低可能的成本供应与采购维持既定服务品质的公共服务。•效率是指投入与产出之比例。•效果是指公共服务实现目标的程度。2、“三Ｄ”评估理论•所谓“三Ｄ”是指诊断(Diagnosis)、设计(Design)与发展(Development)。•诊断是指管理者能够正确识别组织或项目所面临的管理问题,能够考虑到主要的相关利益群体的需求与利益。•设计是指管理者能够通过适当的策略解决这些问题,能够设计出解决这些问题所需要的结构与战略。•发展是指一种解决问题的能力,以及相应的作为学习过程的管理变革或创新。3、“顾客满意度”理论•“三Ｅ评估”侧重于评估是一个监督检查的过程,它注重的是组织或项目产生的结果。•“三Ｄ评估”侧重于评估是一个学习的过程,它注重的是实施政策、计划或项目的组织能力。•随着新公共管理的兴起,人们的思想、理念发生了很大变化，提出了“顾客满意度理论”。•所谓顾客满意度是指顾客感受到的服务质量达到其期望值的程度。主要测查的内容有：•机构是否了解顾客的需求,并能迅速、准确地回应；•机构是否具备提供服务所需的知识与技能；•机构是否热心接受顾客的要求；•机构的服务态度是否谦虚、有礼；•机构是否能够倾听顾客的不同意见；•非营利组织的工作人员是否值得信赖；•机构是否能够尊重顾客的隐私；•目标群体有无畅通的投诉渠道。4、“ＡＰＣ”评估理论•所谓“ＡＰＣ”评估是指：问责(Accountability)、绩效(Performance)和组织能力(Capacity)的全方位评估。•问责是指非营利组织对其使用的公共资源的流向及其使用效果所肩负的责任。•绩效评估是对非营利组织运营的适当性、效率、效果、顾客满意度、社会影响等的评估。•组织能力是指组织开展活动和实现组织宗旨的技能和本领。简析：•问责评估是保证非营利组织公信度的制度体系,它有助于保证非营利组织做符合宗旨的事情,有助于提升非营利组织的责任、声望与合法性；•绩效评估是保证非营利组织有效使用资源的制度安排,它有助于保证非营利组织正确地去做事；•组织能力评估是保证非营利组织提升组织能力的管理工具,它是非营利组织持续提升组织的问责性与绩效的基础。（二）方法•1、对比法•[1]前后对比法。前后对比法，即将项目实施前的情况与项目完成后的情况进对比，以评估项目效果的方法。操作时需要注意的问题：•需要进行前测；•前后对比法本身存在的局限：由于影响项目结果的因素往往较为复杂，项目实施本身会影响结果外，常常还有许多项目以外的因素也会影响到项目的结果。•例如：B地1996年开始实施“幸福工程”，在实施“幸福工程”之前贫困率为50％，实施“幸福工程”2年后，贫困率降为30％，因此，根据前后对比法，可以得出评估结论：“幸福工程”的实施使得B地2年间贫困率减少了20％。然而，该地贫困率下降可能还与当地外出打工人口增加、交通设施改善等因素有关，因此，1996—1998年B地贫困率减少20％并不一定完全是“幸福工程”的结果。[2]有无对比法•有无对比法：选定一个与项目组近似的但没有实