中国行政史第七章

一、中央政府的行政体制二、地方政府的行政体制三、行政运行与行政监督四、行政官员的管理一、宰相制的废除和内阁制的确立内阁制度与宰相制度的异同，有根本的不同：1、从职务设置上看历朝宰相皆定员定制，明代大学士却无定员定制。2、从地位上看宰相是法定最高行政长官，六部及其他职能机构是其法定下属机构，明代内阁却不是法定行政机构，其首脑内阁大臣也不是法定最高行政长官，六部也不是其法定下属机构，有些阁臣品秩还低于六部尚书。3、从职权上看，历朝宰相拥有法定职权，即决策参与权和行政执行的指挥权，而明代大学士包括首辅在内仅充任皇帝的个人顾问和助手。仅有决策参与权，而不具备行政执行中的指挥权，即只尊旨草拟诏旨，而不参与施行，作用的忽大忽小，十分不稳定。明代以内阁制度代替宰相制度，反映了我国封建社会晚期专制皇权的高度发展。翰林院与通政司：翰林院：主管修史、图书等文化事务，内阁阁臣多出自翰林院，所以是文化机构，也是决策咨询机构，更是人才的培养机构。通政司：负责收纳奏章，实际是内阁的文书收发机构明朝宦官较汉、唐的特点是官僚化程度高，在宫中自成系统，计有四司、八局、十二监，即宦官二十四衙门。司礼监是明代宫中掌内外章奏及批红大权的机构，司礼太监由此成为皇帝的代言人，不仅如此，司礼监宦官常作为皇帝的代表到内阁议事，以监控外廷，其权力超过内阁和其他任何中央机构，可见司礼监虽非正式政府组织，但从它在明代政治生活中所起的作用看，实际已成为中枢决策机构的一部分，在决策权力上，它与内阁平分秋色，甚至压倒内阁。文书房---职掌通政司封进的本章，送司礼监实际是司礼监的收发机构，且司礼监宦官均出自文书房六部在明代是重要的职能机构明代六部的地位和权力因为中书省的废除而较前代空前提高，六部听命于皇帝，其间再也没有转承机关，成为事实上的中央最高行政机构。1、吏部：掌握全国人事大权，负责各机构的编制，选拔、任命官员、考核官员。设尚书一人为长，左右侍郎各一人为副,下设文选、验封、稽勋、考功四清史司；2、户部：掌财权，掌管全国户口、土地和赋税事宜,同时也负责管理漕运、茶马、赈济和盐政等与财政相关的事务。设尚书一人为长，左右侍郎各一人为副，下设按当时省区域划分的十三清史司；3、兵部：主管武官人事、军用物资的管理和供给。设尚书一人为长，左右侍郎各一人为副，下设武选、职方、车驾、武库四清史；4、刑部：司法机关，专主审判，设尚书一人为长，左右侍郎各一人为副，下设按当时省区域划分的十三清吏司,分管各省上诉案件和重大案件；5、工部：主管营造、农田水利诸事务。设尚书一人为长，左右侍郎各一人为副，下设营缮、虞衡、都水、屯田四清史；6、礼部：掌礼仪、祭祀、宴飨、科举、外交和官印制造诸事务，同时兼管皇族事务，设尚书一人为长，左右侍郎各一人为副，下设仪制、祠祭、主客、精膳四清史。从上述可以看出，明代六部职掌虽无大的变化，但户、刑两部之下实行按地区划分辖区的制度，打破了自唐以来六部二十四司的体制，反映出户、刑两部在国家行政管理中的重要性。洪武初年，设大都督府为中央最高军事机构。洪武十三年改革军事机构，大都督府被一分为五，设左、右、中、前、后五军都督府，权力分散，且职能也发生变化，仅限于军队的管理和训练。五军都督府与兵部之间的制约关系（简析明代五军都督府和兵部的关系。）：五军都督府与兵部为平行军事机关，既互相配合，又相互牵制。1、五军都督府仅掌兵籍和军政，即军队的管理和训练，军队的调动权和军官的选授权在兵部，最高指挥权则在皇帝手中。2、遇有战争，由兵部秉承皇帝旨意任命总兵将军，总兵将军统帅从全国各卫所调集的军队去作战，战事结束后，军队回归卫所，总兵将军归还印信。如无兵部调兵令，五军都督府不能擅调一兵一卒。这种军事制度使军权高度集中于皇帝手中，杜绝了武将的跋扈难制和武力篡权发生的可能性。诸寺权力削弱和大理寺职权的加强：明代有五个独立的事务性的职能机构，即太常寺、光禄寺、鸿胪寺、太仆寺和大理寺。太常寺掌礼乐宗庙社稷事宜，光禄寺掌管皇室祭品，膳食和酒宴，鸿胪寺掌管朝祭时礼仪之赞导，太仆寺掌管车马及牧畜之事。以上诸各设一人为长，少卿二人为副，下设寺丞若干人。诸寺权力较前代大大减弱，成为六部的附属机构，只有大理寺的权力有所加强，它是最高审判机关，明朝司法制度规定，由都察院掌纠劾，刑部负责审判，大理寺主持复核。省---道（省的派出机构）--府—县一、省----三司分立与督抚的设置省级三司：1、承宣布政使司（布政司）（名词解释）：明朝先后在京师和南京两直隶区外的全国各地设十三布政司。布政司设左右布政使各一人为首，下设参政，参政协助处理政务。布政使的职责是宣布和执行中央政令、考察官吏、掌握一省田土与户口、征收赋税。可见，布政使已不能像平章政事那样无所不统，而只能主管民政与财政了。2、提刑按察使司（按察司）：按察司主管监察和司法，设提刑按察使为首，下设副使、佥事负责处理政务。按察司下属机构，其名称和职责与布政司下属机构相同。3、都指挥使司（都司）：都司主管军政，设都指挥使为长，下设都指挥同知、都指挥佥（同签）事等。都司下属机构，设经历司掌文书收发，断事司管理军人诉讼事务。三司分权对加强中央集权的作用：设三司目的是加强中央集权，杜绝出现地方割据的可能性。三司分权鼎立，虽品秩不同，但互不统辖，分隶不同部门的中央机构。布政司与六部、都察院有直接关系，按察司则听命于刑部和都察院，都司则受制于兵部和五军都督府，遇有大事则三司官员会商解决。这一改革将明初行中书省权力一分为三，三司互相牵制,达到了中央集权的作用。三司分立防止了地方专权，但因三司相互掣肘导致政权机器运转失灵。明朝先后设置了巡抚和总督，在分权中又出现了集权。巡抚：明朝初年，皆为临时差遣，有监察地方官的性质；嘉靖年间，兼管地方军政，掌地方行政、监察和军事，实际上是省一级的行政长官，而三司日趋萎缩成巡抚的属员。总督：因用兵而临时设置。因军事需要专设两广总督，以后成为一项制度，由朝廷重臣担任，综理一省或数省军政事务，并逐渐成为实际上的地方行政长官，在巡抚之上。道的种类和不同道的职责：道主要有二种：一是布政司系统的分守道；二是按察司系统的分巡道。它们分别是布、按二司的派出机关，其职责偏重于监察。分守道由布政司参政、参议主管所辖之道之民政。代表布政司掌管所属府、县行政事务，是省府间的行政区。分巡道即按察司副使、佥(qiān)事分区巡察，是省内小监察区。另还有一些专职道，专门负责全省或省内某一区域的某些具体业务。道的辖区的不定性和道员品秩的差异性：道的辖区大小极不规律，或以一全境为辖区，或以省内某一区域为辖区，有相互重叠的，也有相互交叉的，还有毫不相关的，总之道的设置依需要而定，无有定制，同一区域不同种类的道各有治所，各有所掌，互不侵扰。道的长官称道员，为布、按二司差遣职。明代道员无专衔，仍兼带布政司参政（从三品）、参议（从四品）或按察司副使（正四品）、佥事（正五品），故虽为道员，品秩却不同。省----府----县明朝地方行政层级的变革要点有三：一是将元之宣慰司取消，重新按行政、司法、军事等不同事项划分不同的道区，设立不同的派出机关；二是将元之路的总管府、散府改为府，将某些大州升为府，府成为明朝中级地方行政区划的主干；三是宋时府是一种特殊区域，州是中级行政区划的主干，到明时州成为一种特殊区域，州领县远远少于府领县，且州之行政区域缩小。府的长官称知府，京府称府尹。县，长官为知县，特受重视，尽量使知县久任。乡老人制：就是在每一乡挑选一名德高望重的老人担任“老人”。协助地方官吏统治广大乡村，负责教化乡民和处理乡民的诉讼事务。只有重大案件才诉诸官府。每乡均设申明、旌善二亭,“老人”于亭中裁决一般民、刑事纠纷。里甲制度：明代在乡村实行里甲制度。以110户为一里，每里设里长十人，轮流为首，十年一轮，剩下100户分为十甲，各设甲首一人。里长的主要职责是督促生产、征收钱粮，摊派徭役。里长和“老人”在乡间处于同等地位。少数民族地区的行政组织：⑴西藏设立乌斯藏行都指挥使司和朵甘行都指挥使司。委派藏族僧侣担任。⑵东北地区设辽东都指挥使司和奴儿干都指挥使司。主要官员从内地选派。⑶西北地区设哈密卫。以少数民族首领充任，统治今新疆等地。⑷在西南少数民族地区实行土司制度。一、行政决策及其方式1、会议制度：明初主要是内廷会议，后来是内阁会议。朝廷之外还有部议和专家研议。2、票拟、批红部院题请、内阁票拟、司礼监批红构成国家大事的决策处理程序。设内阁大学士—宣德，条旨—正统初年，票拟司礼监：是宫中的掌内外章奏及批红大权的机构，它以掌握对内阁票拟的批红权而成为皇帝的代言人。并且司礼监宦官参加内阁议事，享有决策权，其实权超过内阁,已成为中书决策机构的一部分。皇帝在票拟批红决策系统中的作用：内阁票拟后由皇帝作出最高裁决，即用红笔在奏折上批答，称为批红，对票拟不同意时，皇帝可加以改动或发还内阁令其重拟，称为改票。后来，宦官弄权，司礼监秉笔太监取代皇帝批红，成为皇帝处理机务的最贴近的助手。3、封驳制度内阁和六科的封驳权：内阁除有票拟权，还有封驳权，即如认为皇帝诏书因不合时宜而不便下达时，可将诏书封还加以驳正。六科也有封驳权，内廷拟旨交六科，六科认为不合理者，六科给事中可加以驳正缴回，称为科参。《明会典》对行政机关的职掌和事例进行了详细规定和记载（一）都察院和六科两大系统：1、都察院；2、六科。三类官吏（都御史、监察御史和给事中）1、都察院（明代撤销御史台，把台、殿、察三院合一）。有纠察百官、考核官吏、参与会审等权力。2、都察院基层官是十三道监察御史。基本手段是照刷文卷，即清理公务文书。3、六科是在六部地位提高后为加强对六部官员的监察则设置的，直辖于皇帝，主管稽察六部事务，同时掌规谏、封驳诸事。（二）地方监察系统地方监察的三种形式：1、督抚对地方的监察；督抚是从都御史出巡制度发展而来。出巡地方的中央大员称巡抚或总督，巡抚或总督是以中央最高官员的身份巡查地方，故权力很大，甚至有便宜行事的特权。多兼民政和军政2、监察御史对所属地区的监察；明的监察御史，除对中央各部门及其官员实施监督外,更主要的职能是采取分道巡按的方式对地方政府及其官员实施监督，称为巡按制度；分十三个监察区，每道设监察御史署。3、是各省提刑按察司对所属区域的监察。专掌本省司法、监察事务。其履行监察职能的方式是分巡所属区域：一是在全省范围内针对某一项政务进行，二是在省内分地区巡察。主管司法、兼管按劾、纠察诸事。（三）对官员管理的监控明朝监察官员全面参与官吏的人事管理，使官吏制度的实行状况处于监察机构的全面监督之下。选拔官员：考试中、试卷事宜皆有监察御史出席；任用：官员赴任要先到吏科报到；考核：吏部与都察院共同负责（四）特务系统明朝还设有对各级官员和人民进行秘密侦察的特务机构---锦衣卫和东、西厂，合称厂卫。厂卫由皇帝的亲信人物和心腹宦官掌管，不隶属于任何监察、司法机构，是皇帝监视大臣和人民的私人工具。明代监察制度的弊端：1、机构的重叠，地方监察体系中存在三套系统，致使钦差大臣满天飞；2、职权的混乱，造成互相牵制，以致出现明中期后科道官员把持朝政的弊端；3、皇权无限膨胀使监察官员行使监察权失去保障，厂卫机构和廷杖制度使监察官员望而生畏。因此，这样的监察制度不可能长久。一、官员的选拔、任用和回避：（一）官员的选拔1、荐举。洪武年间最主要的入仕途经。2、学校。洪武年间的重要入仕途经。官员子弟和民间学业优异者可入国子监学习。可直接做官。3、科举。A、明代选官制度中的最主要的入仕途经。B、科举考试的级别：考试依四书五经的命题，按八股文格式取士，实行院试、乡试、会试、殿试四级考试制度。院试（府城考试，考中者称生员，秀才或相公）、乡试（每三年一次，在二京或省城考试，考中者称举人）会试不中也可被授予官职。会试（京城，礼部主持