中国行政史第六章

第六章辽金元的行政管理•一、辽的行政管理•二、金的行政管理•三、元的行政管理第一节辽的行政管理•1、中央政府的行政体制•2、地方政府的行政体制•3、行政运行与行政监督•4、行政官员的管理一、中央政府的行政体制•辽的统治者建立两套行政体制：•“以国制治契丹，以汉制待汉人”•国制即契丹官制，统称北面官；汉制官制统称南面官。•（一）北面官制（名词解释）：北面官制是辽代统治者为统治契丹和其他游牧族而建立的一种特殊制度：•1）北、南宰相府：•是辽代总揽政务、辅佐皇帝处理军国大事的中枢机构,北、南府宰相分别由皇族耶律氏和后族萧氏族人世选，北、南宰相府各设左右宰相为长，下设总知军国事、知军国事等官，是辽代重要的中枢决策机构；•北、南枢密院也是辽朝重要的中枢决策机构，枢密院是辽朝最高军事机关，兼管行政事务。•2）大林牙院：•林牙是契丹语翰林之意。相当于翰林院。职掌是为皇帝撰修契丹语文告，负责监修国史。•3）大于越府，于越是契丹语，相当于大傅，原为处理军政要务的，后无实权。•4）北南大王院：分掌所属契丹部民的各项事务；•5）夷离毕院：辽司法行政机构，执掌刑狱和司法；•6）敌烈麻都司：掌礼仪；•7）北、南宣徽院：掌朝会、宴飨（xiang）、祭祀等事；•8）大惕隐司：掌皇族政教事务。辽国对宗族特别重视,故“太祖有国，首设此官”。•（二）南面官制：是为管理汉人而设立的一套制度，不是辽政权的权力中心所在：•1）汉人枢密院，是南面官中最重要的机构,掌汉族军事事务；•2）尚书省；掌财政和赋税•3）中书省；基本是个有名无实的机构•4）门下省；多是虚衔，比中书省更有名无实•5）翰林院。又称南面林牙，掌皇帝汉文文书之事。•此外，还有一系列事务性职能机构，如太常寺•等诸寺二、地方政府的行政体制•辽以五京为中心将全国分为五道，在五京道下存在三种地方行政体制：•1、以民政为主的系统，即汉人、渤海人居住区域；•2、军政、民政兼理的系统，即契丹等游牧民族居住的区域；•3、单纯军事系统，即招讨、统军等司辖地。•（一）五京道：•辽朝全境分为上京、中京、东京、南京、西京五道，道所设机构与宋朝路一级机构相仿，采取分权式管理方式.分别设置掌握军权的都总管府、执•掌司法和监察之权的处置使司和掌管财政•权的转运使司。•（二）州县制和投下军州•南、西、东三京道为燕云地区和渤海故地，该地区保留了原有封建行政体制，实行州县两级地方行政体制。•辽代投下军州的特殊管理方式：•辽地方还有一种投（头）下军州，是契丹贵族对所掠夺汉人、渤海人进行统治而设置的私人州县，这些州县实质是契丹奴役外族人的据点。投下军州依投下领主的身份高低和人口的多寡而有州、军、县、城、堡等不同的名称，投下军州是贵族领地，朝廷对投下军州的管理不像对一般州县那样严格，但对领主权力仍有限制，投下军州的军事大权归朝廷，行政权归领主，行政事务由投下主委官处理，但这种行政权并不完整，投下刺史虽必须从领主部曲中选授，但仍需朝廷认可。•（三）部族制•上京、中京等二道是契丹等游牧民族居住区域，实行部族制统治。•编入部族制的各游牧族分大、小部族两类。大部族包括五院部、六院部、乙室部和奚六部，合称“四大部族”；小部族指品部、褚特部等四十九部。•（四）招讨司、统军司•招讨司和统军司是分布于边疆地区的军事管制机构。三、行政运行与行政监督•（一）辽代行政决策中的游牧生活遗风：•在辽代的政治生活中保留有许多原始社会末期的军事民主制的遗风。皇帝四处游猎，其行营称捺钵，共有春夏秋冬四捺钵，其中以冬夏二捺钵最为主要。夏、冬两季，皇帝即在捺钵中召集大臣议事，以决定军国大事.•会议完毕，即拔牙帐起行，前往春、秋两季行猎地,契丹官员和少数汉官随行，大部分汉官则返中京居守，按所决策处理汉人事务，契丹事务则由契丹官员和皇帝处理。•辽朝行政决策中存在相当明显的氏族制度残余（辽代行政决策中存在氏族制度残余的表现有哪些？）：•1、各部落酋长拥有相当大的权力，朝廷在决策时不得•不考虑他们的意见。•2、母权制的遗留。萧绰摄政四十年之久，澶渊之盟•(二)行政监督•辽朝设立御史台为中央一级的监察机构，以御史大夫为长，御史中丞为副，下设侍御史等职。•御史台中还有类似唐朝殿院的机构殿中司，其长官为殿中中丞。•辽朝也有谏官组织，即左右谏院，主要官员有左右谏议大夫、左右补阙、左右拾遗。•地方监察官员有州刺史。•此外，还有由皇帝临时派遣的负有某种监察职•责的监察官员。•北面官系统的监察•御史台虽在法律上拥有监察百官的权力，实际上的监察机构是北面官中北、南枢密院下的中丞司。•这其中当然包括有以契丹人监视汉人的成分在内。四、行政官员的管理•（一）行政官员的任用•辽代选拔官员的主要途径：•1、世选（名词解释）：契丹及其他游牧出身的官吏的主要门径。是指具有世选特权的家族中按某些标准挑选一个合格的人来继承某一官职和爵位。贵族、宰相•2、科举：是汉族和渤海官僚入仕的门径。•辽初科举无固定制度，录取人数极少。•统和六年以后，科举制度逐渐规范化，规模扩大，成为汉族士人入仕的主要途径。•（二）行政官员的考核和升迁•辽朝对官员的考核较为粗疏。•辽朝对官吏考核的标准是检验地方官是否称职，有无贪污和渎职行为。根据结果作出对官吏升迁或降职的决定。•（三）行政官员的俸禄和退休•辽圣宗以前，官吏俸禄由纳税人口直接供给，统和年间以后则改为政府统一管理。辽朝官吏到一定年龄后即可向皇帝提出退休请求。第二节金的行政管理•1、中央政府的行政体制•2、地方政府的行政体制•3、行政运行与行政监督•4、行政官员的管理一、中央政府的行政体制•（一）勃极烈制的内容：•金代的一个官职，所设官职为勃极烈，在都勃极烈下置国相，或称国论勃极烈，是都勃极烈的辅臣，处于宰辅地位。•在国相之下设诸勃极烈，开始时都勃极烈由各部公推，后随着完颜部的强大而成为一个家族的世袭职位.•金太宗时对勃极烈进行了改革，将勃极烈定员为四人。•勃极烈制带有明显的氏族制度残余，不利于缓和矛盾，稳定政治、恢复经济，金熙宗废除勃极烈制，后逐渐由三省制代替，后一省制又取代三省制。•（二）尚书省、枢密院•金熙宗即位后，为改变多种制度并存的状况，开始仿唐宋制度统一金中央行政体制，从此，尚书省、枢密院取代勃极烈贵族会议分别成为新的政务中枢和军事中枢。•中央行政体制名义上是三省制，但最为重要的是尚书省。尚书省长官为尚书令，下设左右丞相和左右丞，可见,三省中仅尚书省是最高中央机构，门下、中书二省只能作为陪衬。•海陵王对中央行政体制作了进一步改革，废除了形同虚设的中书、门下两省，三省制变为一省制，设六部，尚书权力更加强化。二、地方政府的行政体制•地方政府的行政体制：•1、路、府（州）、县•在汉族居住区，金实行路、府（州）、县三级行政建制。•金的路也采用分权而治的制度。•都总管府掌管民政和军政；长官为都总管•转运使司掌财政；长官为转运使•提刑使司主管司法和监察。长官为按察使•路下设府，府分两种:总管府和散府。•州与府为平级机构，分为节度州、防御州和刺史州三种，主要负责军事，也兼管民政。•县，长官为县令，只管民政。县以下基层组织为村社。•2、猛安谋克制：•在女真族聚居区，设猛安、谋克作为相当州、县的两级地方行政单位，与州县形成互不隶属的两个系统。•猛安谋克始于古代出猎时的生产组织，以后逐渐演变为平时射猎、战时作战的生产军事组织，随着金政权的建立，猛安谋克又演变为军政合一的地方行政组织。•猛安谋克制（名词解释）：•金太祖时，设三百户为一谋克，十谋克为一猛安。“一如郡县置吏之法”。金熙宗统一全国行政区划时，仍保留猛安谋克作为女真地区的地方政权组织形式，形成军事编制、生产单位和地方行政机构三位一体的封建化基层组织。•猛安上隶属各路总管府，谋克下有基层组织村寨。•3、行台尚书省：•金太宗、金熙宗时，金先后在燕京和汴京设行台尚书省。•行台尚书省在行政体制上沿袭中原汉制，与金内地保持一定的差别，是一种具有一定独立性的特殊区域。•金末，行台省的性质已和元初行省基本相同，可以说已开元行省制度的先河。三、行政运行与行政监督•（一）行政决策及其方式：•金朝建立前夕，女真社会尚处于部落联盟时代，凡是重大决策均由全体部民共同讨论以做出决定。•金建国后，创立具有民族特点的勃极烈制，到金太宗和金熙宗时发展成为贵族的多头政治，掌握兵权的女真贵族拥有广泛的决策权力。•经过金熙宗、海陵王时期一系列的改革，多头政治终于被皇帝独断取代，决策也因袭了汉唐的一些方式。•其议事仿唐宋制度，按会议规模分为两种：•廷议：参加人数少；•召集百官议：参加人数较多。•金仿宋制设谏院，置左、右谏议大夫等职，对•皇帝提出批评建议，防止决策失误。•（二）行政执行：•金初，在政务处理上，多有皇帝临时指派。•金熙宗改革后，行政决策作出后，均交由职能机构六部贯彻执行。•遇重大事件，六部必须请示尚书省。但尚书省也不可随意侵犯六部职权。•（三）行政监督•金代御史台和谏院的监察职能：•御史台拥有纠察朝仪、弹劾不法官员和对各级官员执行政务进行监督的权力。御史台还拥有司法权，凡遇到官员执行政务过程中的重大违法事件皆由御史台会同大理寺处理。•谏院也有监察的职能，谏议大夫对整个决策过程有监察权。宰相奏事，惟有谏议大夫不需回避。皇帝作出决策,谏议大夫可提出批评意见。•金初，设立专门的地方监察机构。金章宗时出现了正式的地方监察机构—各路设提刑司（后改按察司），后明确规定各路提刑司由御史台领导和监督。四、行政官员的管理•（一）行政官员的任用•金行政官员的任用按其选取对象的民族成分不同而采取双重标准：•1、金统治者对科举即一般标准十分重视。•2、金统治者更重视以特定标准，如荫补、世选、军功等途径录用女真人，以保证政府机构中女真人和汉人数目的平衡。任用方式有：•1、荫补：是女真人入仕的主要途径之一•2、世选：也是女真人入仕的重要途径。•3、军功：金军事权力由女真人垄断。•4、科举：是汉人入仕的主要途径，金世宗起，科举也成为女真人入仕途径。•（二）行政官员的考核和升迁•行政官员的考核由吏部主持，分两种形式：•1、对任职届满官员的政绩予以考评；•2、对所有在职官员进行考核。•解由：官吏赴任时均要带一纸证书。解由上详叙该官员在上一任期内的政绩及其任期和资历，吏部根据解由来评价官员的政绩和才能。•铨头：将解由主要内容摘抄出来。•行止簿：再将该官员历任铨头汇集起来，成为该官员的人事档案。成为吏部对该官员人事调整的依据。•金代对所有在任官员的考核也有一套完备的规定：•以县令为例，即以“四善、十七最之制”实际是对县官政绩、才能、个人素质测评的21项标准，后来更以区域人民的态度作为考核的依据。•金官员的升迁，功绩和年资是最重要的因素。•（三）行政官员的俸禄和退休•金朝官员共分九品十八级，各按官品领取一定数量俸禄，形式以实物为主。•对退休官员的待遇也有规定第三节元的行政管理•1、中央政府的行政体制•2、地方政府的行政体制•3、行政运行与行政监督•4、行政官员的管理一、中央政府的行政体制•（一）中书省、枢密院•元代中书省总理政务，是最高行政机关，职权广泛，国家财政、人事、司法、文教、营造等大权，设中书令一人，由皇太子兼领，实际是一个虚衔，下设右、左丞相，平章政事，右、左丞和参知政事等职。•中书省下的办事机构，以参议府最为重要，是宰相的参谋人员，左、右司也是重要的办事机构。•枢密院主管军机大事和武官人事，是最高军事•中枢。••（二）六部及诸院、司、府、监、寺•六部：是中书省分掌政务的职能机构，每部设尚书。废大理寺，刑部代其职能。•事务性职能机关：•A、宣政院：是掌管佛教事务的，同时负责吐蕃政务，实际上所有宗教和民族事务都归其管辖，选官原则是僧俗并用，成为以后西藏地区政教合一制度的起源。直接对皇帝负责，是最主要的事务性机构。•B、通政院：负责驿站。•C、集贤院：负责教育。•D、将作院：负责手工业制造。•E、还有各司、监掌管其它事务。二、地方政府的行政体制：行政层级：行省-宣慰司（行省的派出机关）-路-州（府)-县。•（一）行省制度：元初，行省是因军事需要而设置，南宋灭亡后，才成为一级地方行政区划