信访的行政救济功能

行政复议理论研讨2009年6月（总第4期）-1-信访的行政救济功能——兼谈如何协调信访与行政复议黄涧秋内容提要：信访兼具有监督和行政救济两大功能，但在实践中更多地承载着救济个人权利、维护群众权益的作用，是我国行政救济机制中重要的一元。信访在行政救济程序方面具有灵活性和多样性的特征，其权益救济的范围大于其他行政救济程序，但信访工作机构缺乏实体处理权。信访与行政复议之间既存在着分工又呈现出重叠关系，为了体现法定途径的优先性和提高行政救济程序的效率，两者之间应当建立工作协调机制。关键词：信访行政救济功能程序行政复议作者：黄涧秋，苏州市人民政府法制办公室副主任“有权利必有救济”，当公民的合法权益受到行政权利的不法侵害后，法律应当赋予该公民寻求和获得救济的渠道。行政主体和相对人各自具有独立的意志和利益追求，行政争议的产生是法治社会的正常现象。随着《行政诉讼法》、《行政复议法》、《信访条例》等法律法规的颁布实施，我国已经初步建立了一个多元化的行政救济法律机制。信访作为我国一种具有深厚历史渊源的政府活动，它的“救济”功能日益突出，越来越多地承载着解决信访人利益诉求的艰巨任务。信访作为行政救济法律机制中重要的一元，需要和其他救济程序相互协调、有机配合。只有从行政救济的宏观视野中对信访的功能进行准确定位，整合各种救济制度的功能，信访工作才能发挥其在解决行政争议中的独特作用。一、监督与救济之间的信访我国的信访制度最初是作为一项群众性的政治工作而确立的，因此其法律定位一直处于不确定的状态。从现行规范信访的法律法规来看，信访的涵义具有广义和狭义之分，广义的信访包括针对所有的国家机关以及国有企事业单位的来信来访，狭义的信访仅指针对国家行政机关作为特殊行政救济的信访。因行政复议理论研讨2009年6月（总第4期）-2-此，广义和狭义的信访的区别在于诉求对象和处理机关上。国务院于2005年通过的《信访条例》第2条规定：“本条例所称的信访，是指公民、法人或者其他组织采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式，向各级人民政府、县级以上政府工作部门反映情况，提出建议、意见或者投诉请求，依法由有关行政机关处理的活动。”它将信访的诉求对象和处理机关限定在行政机关，表明了《信访条例》中的信访属于“行政信访”的范畴。但是，《信访条例》仅仅规范行政信访并不意味着它否定了其他的信访（如人大、法院系统的信访），而是基于其本身作为行政法规的性质。从行政信访的范畴进行引申，《信访条例》所规范的信访活动在法律性质上应当属于行政行为的性质。《信访条例》对于信访功能的定位是复合型的，理论上一般认为信访兼具有监督和救济两大功能。从《信访条例》第2条和第14条的规定看，信访事项主要包括三种：反映情况；提出建议、意见；投诉请求。提出建议、意见属于公民行使监督权，投诉请求属于救济权的范畴。反映情况既可能是行使监督权也可能是行使救济权。①投诉请求也称为求决类信访，它虽然不是严格的法律用语，但是它的基本含义可以视为申请特定的行政救济。《信访条例》第17条规定：“信访人提出投诉请求的，还应当载明信访人的姓名（名称）、住址和请求、事实、理由。”《信访条例》要求投诉请求类信访必须提出特定的请求和事实、理由，这一点明显与《行政复议法》中对当事人申请立案的规定具有共通之处。而从“投诉请求”的字面含义看，它隐含了信访人对行政机关特定行为的申诉，并且对信访工作机构提出了特定的请求。“投诉请求”所蕴含的这些要素使得这种类型的信访具有行政救济的性质。与《信访条例》相比，一些地方性法规对于信访的行政救济功能的定位更为明确，例如，《北京市信访条例》第6条将“在自身的合法权益受到侵害时提出控告和申诉”和“对反映的问题，要求解决或者答复”作为信访人权利的其中两项，这两项权利在外延上有所交叉，“自身的合法权益受到侵害”本身就是信访人“反映的问题”中最重要的部分，而控告、申诉、解决或答复又意味着信访程序的不同阶段。《北京市信访条例》更加明确地将行政救济作为信访的重要功能之一，这一点是毋庸置疑的。信访究竟是以监督功能还是以救济功能为主，这一问题在理论上存在着广①孙大雄：《论信访权的权利属性》，载《社会主义研究》2006年第1期，第82页。行政复议理论研讨2009年6月（总第4期）-3-泛争议，同时也反映了我国在不同历史阶段对信访工作不同的指导思想。监督功能与救济功能均指向有关行政机关的违法行为或不当行为，但是两者的本质区别在于：行政救济应当是某种经投诉发动的个案处理制度，以使受到行政行为侵犯的相对人能够自主地行使救济权，因此，行政救济一定可以起到监督行政的作用，但监督行政不一定起到行政救济的作用。①也就是说，对于信访的行政救济功能来说，信访人必须是其投诉的行政行为的利害关系人，信访人主张其私权利的存在并寻求信访渠道的行政救济。而监督功能指向行政机关是否依法行使其职权，它属于全体公民的政治参与权的具体体现。我国《宪法》第41条规定：中国公民对于任何国家机关和国家工作人员有提出批评和建议的权利。而信访的监督功能正是宪法上公民的监督权的具体体现。《信访条例》第1条将它的立法宗旨确定为：“为了保持各级人民政府同人民群众的密切联系，保护信访人的合法权益，维护信访秩序。”它似乎没有对信访的监督功能和救济功能进行明确的区分，更没有在这两者之间确定主次关系。这说明了《信访条例》在功能定位上的模糊性。就其中的“保护信访人的合法权益”表述而言，该“合法权益”既可以理解为信访人意图通过信访活动得到救济的权益，又可以理解为信访人在参与信访活动中本身所拥有的权益（例如第3条规定的“不得打击报复”）。这导致人们对信访功能在理解上的偏差。因此，有学者提出：一种本来以政治监督为初衷的制度，其所设定的规范中自然亦明显呈现出政治监督的特性，然而，囿于权利司法救济的不足以及传统“无讼”、“畏讼”的文化观念，信访制度实际上成为个人权利救济的一种途径。②国家制定和修改《信访条例》的初衷是规范信访工作机构和其他行政机关的信访活动，着眼于使得信访成为沟通政府与人民信息和意愿的桥梁，但是，信访人对信访这一“桥梁”则寄予了更多的期望，期望信访能够作为行政救济的主要渠道甚至是“最后一道防线”。因此，信访在实践中所承载的社会功能已经超出了制度设计的框架。这样的偏差的产生主要基于两个原因：第一，从历史上看，我国从20世纪50年代起创立信访制度在很大程度上就是为了弥补当时法律保护体系的不足，人们长期以来的“青天”意识造成了人们对求助①林莉红：《论信访的制度定位——从纠纷解决机制系统化角度的思考》，载《学习与探索》2006年第1期，第93页。②林来梵、余净植：《论信访权利与信访制度——从比较法视角的一种考察》，载《浙江大学学报（人文社会科学版）》2008年第3期，第31页。行政复议理论研讨2009年6月（总第4期）-4-长官意志解决问题的依赖性。第二，从现实来看，我国现行的行政救济程序存在着诸多缺陷，使得人们本来可以通过行政复议、行政诉讼解决的行政争议问题转向诉诸信访渠道。党的十七大报告指出：“妥善处理人民内部矛盾，完善信访制度，健全党和政府主导的维护群众权益机制。”它将完善信访制度和维护群众权益机制紧密地结合起来，为我国的信访工作发挥救济功能提出了更为明确的要求。二、信访作为行政救济程序的特征与其他行政救济程序相比，对于当事人来说，信访在程序、费用、救济范围和救济效力等方面都具有其他程序不可比拟的优点。而这些“优点”的根源在于信访作为一种救济程序的非法定性，反过来看，这种非法定性在信访人的角度就演变成为救济的便利性。本文所说的“非法定性”并不是指信访活动不受到法律的约束，而是指信访作为一种救济程序缺乏一定的确定性和可预见性。《信访条例》对于信访救济缺乏一套严格的程序规则，在这个意义，信访作为救济程序具有更多的政策性色彩。就可以被救济的权益的范围而言，信访事项几乎是大而无当的。《信访条例》第14条列举的“信访事项”囊括了行政机关或类似组织及其人员的所有职务行为，并未将信访事项限定在行政机关的违法行为之内。信访中投诉对象的范围也广于行政复议中的被申请人，“职务行为”的主体不限于行政机关及其工作人员，还包括提供公共服务的企事业单位、社会团体、村民委员会和居民委员会等等。另外，《信访条例》没有对属于“投诉请求”的事项作出特别限定。比较而言，《行政复议法》将受案范围确定为“具体行政行为侵犯其合法权益”，具有严格的法定性。虽然信访人在投诉请求中需要提交具体的事实和理由，但这些事实和理由不一定指具体行为具有违法性。信访救济的范围大于其他行政救济程序，使得它在这个行政救济制度体系中具有补充性和兜底性的特征。从现实中信访反映的问题来看，很多信访案件尚未发展到违法的程度，仅仅是行政机关或其人员的工作失误或行为不当，在这种情况下，信访作为一种灵活的、非正式的纠错机制，使那些不当的行政行为及时得到更正，避免发生不必要的冲突和矛盾激化。①①田文利、马立民：《民主与法治之间：信访的多维解读与多重建构》，载《南都学坛（人文社会科学学报）》2008年第4期，第108页。行政复议理论研讨2009年6月（总第4期）-5-面向我国行政领域的多元纠纷解决机制，我们需要清理并论证各种纠纷解决机制的法律属性、基本步骤与主要技术，而程序问题则是所有纠纷解决机制的核心。①法律程序是人们进行法律行为所必须遵循或履行的法定的时间和空间上的步骤、顺序、形式和手续。《信访条例》并未赋予信访人、信访工作机构实体性权利和义务，本质上属于解决纠纷的“程序法”，因此，程序性的要求对于信访活动的重要意义是不言自明的。但是，从总体上看，《信访条例》对于行政救济程序的要求具有灵活性和多样性的特征，信访的程序性要求低于其他行政救济机制。《信访条例》第13条要求市、县两级政府建立政府主导、社会参与、有利于迅速解决纠纷的工作机制，依法、及时、合理处理信访人的投诉请求。这充分说明信访主体在解决行政纠纷机制方面的多样性，而这种多样性决定了信访救济难以采用统一的程序。行政复议的步骤包括申请、受理、审理、决定、执行等等，每一个阶段环环相扣，并均设有严格的时限要求。更为重要的是，行政复议机制明确地设定了各种行政复议机关，严格禁止申请人的越级复议请求。行政复议和信访虽然都属于行政系统内部纠错机制，但前者的纠纷解决程序基本上仿照了司法程序，具有“准司法化”的色彩。对于信访来说，因为信访工作机构事实上只能是一个传递纠纷信息的机构，实际解决纠纷的机构仍然是信访请求所涉及问题的有关行政机关，因此为信访制定统一的解决纠纷的程序是不可能的。②《信访条例》第32条是关于行政机关处理信访请求的实质性规定，行政机关可以依据事实和法律法规分别对信访请求作出予以支持、做好解释工作、不予支持的处理意见。但是，它没有规定行政机关作出处理意见的程序。笔者以为，这里的处理意见虽然受到《信访条例》的规范，但它在性质上仍然属于一般的具体行政行为，其程序应当遵照各行政机关固有的行政行为程序要求。信访事项的受理、处理程序具有更多的选择性：信访工作机构既可以转送有权处理的行政机关，又可以报请本级政府决定，还可以直接交由有权处理的行政机关办理，另外，各级人民政府信访工作机构以外的行政机关可以直接受理信访人提出的属于本机关法定职权内的信访事项。信访事项由有权处理的行政机关办理，有权处理的行政机关作出支持信①沈福俊：《中国行政救济程序论》，北京大学出版社2008年版，第47页。②周永坤：《信访潮与中国纠纷解决机制的路径选择》，载《暨南学报（哲学社会科学版）》2006年第1期，第42页。行政复议理论研讨2009年6月（总第4期）-6-访请求意见的，应当督促有关机关或者单位执行。综合起来看，同样的一个投诉请求，可以受理的机关包括了两级以上信访工作机构和其他行政机关，在对投诉请求进行解决的过程中又涉及处理机关、执行机关和督办机关。信访程序的灵活性和多样性一方面为信访人提供了信访活动的便利，但同时也在客观上造成了实践中大量的重复上访和越级上访行为的产生。“事要解决”是所有的信访部门及其工作人员的理想目标，它表