公共行政学的两种研究取向

1围绕效率和民主，西方公共行政理论形成了管理主义、宪政主义的研究取向，并由此形成了不同的理论流派。请以效率和民主两种研究取向的历史发展过程为例，论述西方公共行政学各理论流派从彼此分立到从批判中相互吸收、渗透融合的发展特点。在西方公共行政理论的发展史上，历来存在着宪政主义和管理主义两种倾向。前者秉承政治学和法学的传统，关注民主、社会公平、平等、回应性等价值，强调公共权力的制约和限制；后者秉承管理学和经济学的传统，关注效率问题，强调公共行政的工具理性。管理主义与宪政主义之争最早可以追溯至美国建国初期联邦党人与邦联党人的分歧。二者的早期代表汉密尔顿和杰弗逊围绕着美国宪法的争论，成为两大行政学思想流派的直接来源。以汉密尔顿为代表的联邦党人主张扩大行政权力，建立集中统一的联邦政府。汉密尔顿指出认为真正的好政府是强有力的政府，它必须具备四个因素，即“统一、稳定、充分的法律支持、足够的权力”，而效率是一个政府“最高的善”。与汉密尔顿不同，杰弗逊把行政和组织问题与拓展民主这一概念直接联系了起来。他从保障公民基本权利的角度出发，主张用宪法来限制政府的权力，实现权力的分立与制衡，从而达到维护个人自由的终极目标。一、宪政主义与管理主义钟摆式运动的轨迹1、传统公共行政学时期：管理主义的形成阶段，该时期以管理学作为理论基础，以追求效率作为最高目标。其标志是“政治——行政”二分理论和韦伯官僚制的提出，以及科学管理运动的兴起。1887年美国学者威尔逊发表了《行政学研究》一文，在文中提出了“政2治与行政”二分的理论，该文奠定了公共行政学研究的管理主义取向。威尔逊指出，“行政管理是置身于‘政治’所特有的范围之外的。行政管理的问题并不属于政治问题”，“政治是政治家的特殊活动范围，而行政管理则是技术性职员的事情”，这里威尔逊将行政作为一种管理活动而非政治活动看待，通过强调行政的技术性将行政排除在政治之外。威尔逊认为，行政管理一以贯之的原则（即“企业式”原则）应该被用来指导公共机构的管理。“行政领域也是企业领域”。为了在政府运作中达到一些效率标准，威尔逊建议参照利用私人部门的行政管理模型。如果说威尔逊等人在政治与行政二分法的基础上提出了建立公共行政学的必要性并大致框定了公共行政学研究的独立领域，那么韦伯的官僚制理论则从组织体制的角度为公共行政学的创立提供了理论框架。韦伯在他的官僚制组织理论中提出的“非人格化、合理分工、层级节制”等原则，以及他将效率问题和行政管理紧密结合在一起，认为行政管理就是要最大限度地追求效率的理论，都是公共行政中管理主义的经典表述。除了政治与行政二分法和官僚制理论为公共行政学成为一门独立的学科提供支撑外，对于公共行政的科学化和技术化具有推波助澜作用的还有泰勒的科学管理理论。在泰勒提出科学管理理论后不久，不仅美国政府将其提供的科学原理和方法应用与政府的公共管理以提高行政管理效率，而且有许多公共行政研究者也开始重视通过科学管理来寻求提高政府行政效率的问题。20世纪30年代以后，越来越多的公共行政学者倾向于接受管理主义取向的公共行政思想。他们认为，政府与任何组织的管理是相同的，效率是公共行政的首要目标和指导原则。比如，怀特提出：“公共行政的目标3就是最有效地利用政府官员和雇员处置的资源”；古立克认为“在行政科学中（不管是公共组织还是私营组织的行政）最基本的‘善’就是效率”。在“效率至上“原则的指导下，公共行政理论被简化为一套设计行政结构的一般指导原则。公共组织问题被认为在本质上与私人组织的问题相同，因而解决的方式也大体相同，即在分工的基础上建立层级制权威机构，并且通过单一的指挥来进行协调。2、行为主义公共行政学时期：管理主义的发展阶段。20世纪五六十年代，行为科学代表人物西蒙对传统行政学的所谓行政原则进行猛烈的批判，运用逻辑实证主义的方法进行研究，提出了完整的行政决策理论。西蒙用“事实-价值”二分法代替了传统的“政治-行政”二分法，通过确定政策问题和行政问题的性质（事实还是价值），来确定行政学的研究对象。他广泛运用了心理学、社会学和其他学科的研究成果开拓了行政学研究的科际整合之路。西蒙的决策理论无疑是对传统行政学的一次方法论的革命，但是逻辑实证主义的研究模式遵循价值中立，拒绝对研究对象做出“应然”的判断，仍奉“经济、效率、效果”等工具理性为目标。另外，西蒙对传统管理主义关于行政管理层级模式的观点也表示赞同。在这些方面西蒙的行为科学坚持了管理主义的取向。文森特·奥斯特罗姆曾指出，传统公共行政理论（从威尔逊到西蒙）对行政过程的效率问题的过于关注，并且通过集权和控制机制来促进效率，与美国民主理想背道而驰，结果形成了美国公共行政的“思想危机”。3、传统公共行政学的终结：沃尔多的挑战沃尔多是一位跨时代的行政学家，从20世纪40年代起一直活跃在西方行政学舞台上。他与西蒙对正统时期的行政学进行了猛烈的批判。不同4的是西蒙遵循的仍是效率导向的管理主义途径，而沃尔多则反对传统行政学家过于重视效率的做法。他认为效率本身不是价值，只有在自觉持有的价值框架内才是有用的概念。沃尔多十分重视民主问题，认为民主应该被作为公共行政学的核心原则，而传统公共行政实际上并不符合民主制的理想，尽管民主被视为需要，但它不是行政所关注的中心议题。4、新公共行政学时期。20世纪60年代末、70年代初，以美国为代表的西方国家连续出现了一系列社会、经济与政治危机，政府改革的呼声此起彼伏，传统的以管理主义导向的行政理论所倡导的效率至上原则受到了越来越多的责难和挑战，以弗雷德里克森为代表的新公共行政学派登上了历史舞台。新公共行政理论批判了传统的效率观，用“社会性效率”代替了“机械性效率”，主张效率必须与公共利益、个人价值、平等自由等价值目标结合起来才有意义。受罗尔斯正义理论的影响，新公共行政理论将“社会公平”作为公共行政的目的，赋予它为核心价值的意义，促进了行政伦理学和行政哲学的发展。更为重要的是，新公共行政提出了民主行政的模式，认为公众需要是行政体系运转的轴心，公众的权利或利益高于政府自身的利益扩张和利益满足，强调以伦理、民主、政治互动、公民参与以回应性等观念为基础的制度设计，以增进社会公平。方法论上，新公共行政理论推崇“后逻辑实证主义”哲学流派的思辩方法，将价值理论放在优先考虑的地位，认为实质价值较实证分析更为重要。新公共行政理论是对行为主义行政理论的回应。5、新公共管理时期：管理主义的范式转换阶段。20世纪80年代中后期以来，人类社会进入了信息时代，传统官僚制不能再适应新时代的要求，成为“低效率，文牍主义，官僚主义”的代名词。为了适应时代要求，一5场“师法企业”，采用企业管理的理论、方法及技术,引入市场竞争机制,提高公共管理水平及公共服务质量为特征的新公共管理运动拉开了帷幕。与传统的管理途径相同，新公共管理的出现也是借鉴私部门的管理经验来解决政府低效率的问题。但新公共管理途径又与传统管理途径有本质的不同。从理论和实务两个方面来看,新公共管理主要包括以下基本主张：（1）公共行政研究的焦点在于结果而非运作的过程。（2）为了实际效果，公共行政应妥善运用各种市场竞争机制，以提供更佳的产品或服务，同时在市场机制下，政府各机关一方面应如同企业般从供给者与需求者的互动过程中取得经费，另一方面也要与其他组织进行竞争。（3）配合市场导向和市场机制的运作，公共行政应强调顾客导向(customerdriven)的观念。（4）政府应该扮演“导航者”的角色，政府的主要职责应定位于确保各项公共服务与公共财货均可被顺利提供，但却不必自己动手处理。（5）政府应推动法规松绑的工作，公共管理应改变过去惟法则是向的观念，更重视市场竞争、顾客需求以及成果的达成。（6）公共部门的工作人员应被授予权能(empowered)以充分发挥创意并投入工作。（7）公共行政的文化应尽可能朝弹性、创新、问题决、具有企业家精神的方向发展。[6]新公共管理不仅仅是一种思潮，更是一种运动，它一出现就显示出很强的生命力。奥斯本的企业家理论在美国克林顿政府改革中得到了应用，并取得了一定的成绩。英国的右派改革，新西兰和澳大利亚等国的改革都取得了不同程度的成功。这些都标志着新公共管理作为一种新的范式对传统行政学的一定的胜利。6、新公共服务理论。新公共服务理论则是对新公共管理理论的回应，是宪政主义在新的时代条件下的发展。登哈特夫妇在《新公共服务：服务6而不是掌舵》一文中明确提出了新公共服务的内涵：政府的职能是服务，而不是掌舵；公共利益是目标而非副产品；在思想上要具有战略性，在行动上要具有民主性；为公民服务，而不是为顾客服务；责任并不简单；重视人，而不只是重视生产率；公民权和公共服务比企业家精神更重要。与建立在个人利益之上的新公共管理不同，新公共服务是建立在公共利益的观念之上。尽管新公共服务理论是在对传统公共行政理论和新公共管理理论进行反思和批判的基础上提出和建立的，并且主张用一种基于公民权、民主和为公共利益服务的新公共服务模式来替代当前的那些基于经济理论和自我利益的主导行政模式，但是这并不意味着它是对传统公共行政理论和新公共管理理论的的全盘否定，从理论视角来看，它本质上是对传统公共行政理论和新公共管理理论的一种扬弃，它试图吸收传统公共行政理论的合理内核，尤其是在承认新公共管理理论对于改进当代公共管理实践所具有的重要价值并摒弃新公共管理理论特别是企业家政府理论的固有缺陷的基础上，提出和建立一种更加关注民主价值和公共利益、更加适合于现代公民社会发展和公共管理实践需要的新的理论选择。登哈特的新公共服务理论试图糅合管理主义和宪政主义取向。它对新公共管理的批判主要在于价值理念上，对新公共管理理论的超越主要包括以下几点：（1）新公共服务理论呼吁维护公共利益；（2）强调尊重公民权利；（3）重新定位政府角色。二、对两大研究取向的评述管理学和政治学是公共行政学的两大理论来源。行政学是从政治学中7分离出来的，与政治学有天然的联系；而行政学又是在管理学理论的催生下发展起来的，所以又与管理学有着千丝万缕的联系。管理主义和宪政主义正是体现了两大学科对公共行政学的影响。从上述的行政学发展史可以看出，两大思想流派的发展呈现以下规律：第一，回复式发展。两大思潮相互消长，使得行政学像钟摆一样向两极摆动。一次管理主义的挑战很快会引起宪政主义的回应，而管理主义会针对批判做出一定的调整。正是在这种批判与回应中，公共行政学取得不断的发展。在发展中一种思想向另一种思想演变，但作为一种途径却是一以贯之的。比如，经过范式革命，新旧管理主义的内容大不相同，但基本的价值理念是相似的，新公共管理并没有完全抛弃传统管理主义的思想，而是在继承其基本观点的前提下不断演进。第二，交叉与融合。这主要体现在一些行政学者思想的复杂性。没有哪个行政学者的思想是纯管理主义或者宪政主义的。比如，管理主义的代表人物伦纳德·怀特认为“公共行政的研究需要与涉及正义、自由、服从和国家在人类事务中的作用等问题的政治学理论相结合”。行政学是一个多学科的研究途径，任何一个单一的学科不足以支撑起行政学完整的知识体系。管理学和政治学同样如此，行政既是一种管理活动，又涉及政治活动。划分管理主义和宪政主义的目的在于整合浩如烟海的行政学知识，而不在于分裂行政学。在相互的借鉴与吸收中，两种途径在操作层面的分歧越来越小，并在某些方面达成共识，相互融合。比如，新公共管理不再无差别地接受私部门的管理理论，而是更加注意到政府的公共性，更加注意对顾客需要的关注，体现了宪政主义所强调的“回应性”原则。而新公共服务理论对新公共管理的批评也不是全盘否定，对于新公共管理的一些技8术予以肯定的并加以借鉴，比如绩效管理、标杆管理等。第三，两大途径的发展都体现了公共事务的治理中心由政府单一中心发展到多中心。传统行政学认为政府作为唯一合法的公共事务的治理主体，主要通过管制的方法来管理公共事务。而新公共管理则提倡治理中心应该多元，政府、第三部门以及私部门应该在不同领域发挥作用，通过多种手段如契约外包，提供公共产品和公共服务。新公共服务理论更加注重公民社会的自我治理，通过社区和非