公路行政执法的理论与实务

公路行政执法的理论与实务一、公路行政执法的涵义公路行政执法，就是行政管理在公路的规划、建设、养护、经营、管理及使用六种关系中的执法活动。执法本身就是针对公路管理活动的，如在这过程中，经营性公路的权益转让前，执法人员对受让方资信审核的监督检查，转让后运营企业与机构对公路的养护与管理。执法活动涉及的管理面较广，执法主体也包括政府、执法部门及管理企业等，这些关于公路行政管理活动的具体执法行为，都属于公路行政执法的范围。二、公路行政执法的特征公路行政执法的特征，是基于对行政执法要素的理解。具体表现在执法依据的广泛性、执法主体的职权性、执法对象具有特定性和执法行为的效率性四个方面。执法依据的广泛性。公路行政执法的执行标准，不仅是国家关于公路方面的法律法规，还有针对性的规章制度。从纵向上看，有《公路法》为法律依据，还有辅助性的法规，如《公路管理条例》、《公路保护条例》，地方性法规，部门规章及其他技术规范性文件，如《公路工程技术标准》，也是公路行政的执法依据；从横向上看，包括公路行政执法中其他执法部门的行业规范，如路政管理有《路政管理规定》、交通安全管理有《道路交通安全法》等法规约束等。执法行为的职权性。行政执法是执法主体行使国家行政权的行为，执法活动要具有职权性。公路行政执法人员是无须与相对人协商，并征得同意的，执法行为可以在确认相对人违反法律法规时，做出相应的职权性处理，尤其对于破坏路产、违反路权的相对人，无权拒绝行政主体依据公路法律法规做出的处罚。执法对象具有特定性。是针对公路行政中的具体事项，执法人员依法所决定的权力、义务或责任，不具有对所有执法活动的普遍约束力，只能对相应的事务或专门的工作履行其职能，如在经营性公路权益转让的过程中，负责财务审计的执法监督人员，具体工作就是监督路产清算的财务管理的工作，确保公路在转让前后账面价值的准确性；负责审核受让方资质资信的执法监督人员，专门负责监督执法过程中的执法行为。执法行为的效率性。公路行政是一项具有效率性的执法活动。在执法实践中，执法活动会存在突发性的因素，执法人员必须在第一时间做出快速并准确的反映，以高效率的应急机制应对突发状况，如在2009年，交通部就发布了《公路交通突发事件应急预案》，专门提出了对公路突发事件的要以一种高效率执法的态度对待。《预案》在应对突发事件的过程中，设立了应急领导小组，并对小组职责进行了再划分，以提高执法应急过程的整体效率。三、公路行政执法的理论依据（一）行政执法比例原则比例原则“比例”意在追求执法手段与目的的协调关系，是以手段合理化为标准，而非目的化为标准，在采取执法手段的时候，应考虑到此手段或方法是否以适当性为前提，在达到执法效果的同时，对执法对象的公民权利是否构成侵害或损伤，比例原则就是出于这样思考而形成的。比例原则由适当性、必要性与狭义原则三方面构成。适当性原则是执法行为发生的前提，执法行为的发生要以目的性为出发点，执法过程中，为追求不适当的目的而采取的行为是不符合比例原则的。必要性原则是确定执法目的适当后的又一约束规范，它强调了不是目的适当就可以采取一切手段达到所谓的执法效果，执法手段的合理性也是很重要，若在执法过程中使用了不合理的执法手段，侵害了公民权利，这种手段显然不可取。狭义原则是基于前两个原则提出的均衡概念，它是将执法手段与目的放在了一个天平上，公平衡量两个概念，是二者追求适当的比例关系。适当性原则以执法目的为前提，必要性原则以执法的合理性为侧重点，狭义性原则做到了重新衡量公共利益与公民个人利益之间的关系，这种调整方法在行政执法过程中可以起到利益均衡的效果，更好地避免了执法过程中造成的人身侵害和财产损失。（二）合作政府管理模式合作政府是新公共管理的延伸概念，最早是英国布莱尔政府提出的概念，它的应用范围涉及到国家政府部门间的组织结构、预算安排及目标实现，这种理念也运用到了各地方政府的工作中，后也被很多国家效仿。它的核心是以政府职能为中心，自上而下的传统模式和市场化的现代模式相结合，形成一种实践应用型的管理模式。合作主要强调目标任务的完成，若同一项任务需要很多部门的参与，合作模式就能发挥它整合各部门优势资源的作用，以追求中央政府的强化管理为前提，同时赋予目标团体充分的调度权，让更多的社会组织或权威人士参与进来，充实执法决策，实现高效的行政管理模式。（三）行政伦理价值论行政伦理是价值哲学研究的一个分支，专门针对行政执法活动的主体行为。行政伦理的核心概念就是责任，它也是价值学研究的重点。对拥有一定行政自由裁量权的行政人员来说，权力的使用有很大的随意性，执法人员能否做出合理、公正的行政决策，关键是要通过提高行政伦理修养来提升个人的行政价值观，提高执法人员的理论水平。行政伦理中的“责任”分为主观与客观两种，客观责任源于法律、组织及社会对行政人员的角色要求，主观责任则是源于行政人员自己对忠诚、良心和身份的价值理解。责任是行政伦理的精髓，也是行政价值观的核心，行政人员首先是要摆正自己的位置，认识到自己作为社会中的一员，无论是追求公共利益的行政人员，还是具有共同利益的公民代表，都必须承担公民责任。行政伦理实现的困境源于责任冲突。责任冲突主要表现为因权力、角色和利益产生的冲突。权力冲突是执法权界定与操作之间产生的权力摩擦，造成的权力边界不确定，从而引起行政执法人员之间的不和谐状态。解决这一困境，法律制度的不断完善是关键，但政府主管部门加强对交叉协作部门执法权的界定也很重要；角色冲突是当一个人扮演一个角色或同时扮演几个不同角色时，因不能胜任而发生的决策矛盾，这样的冲突主要源于对执法人力资源配置的不当。人的行为是“各种激情”与“公正旁观者”之间相互斗争的结果，人们在关心自己所得报酬的同时，更关心别人的报酬或付出与自己的对比关系。这也是利益冲突产生的根源，它是权力冲突与角色冲突的共同产物。（四）行政成本与收益分析法行政成本收益分析法，也是分析宏观经济现象的一种方法，其中的准公共产品提供，成为对政府行政执法，成本与收益评估的对象。任何一种执法行为的履行都会带来成本和收益。政府主要以提供公共产品为主，它的成本体现在人力、物力及财政执法成本支出，而收益则是以执法效率和社会效益为评估对象。但是由于执法支出的效益具有社会性、多样性等特点，尤其是对于公路这样的准公共物品，在面临分配和选择时，会出现因政府无法积极的干预而导致的浪费与分配不公，导致政府不灵的现象出现。而对于公路这种由政府与私人联合供给的准公共物品，它的收益，结合了私人经济追求的利润，政府行政想要达到的社会效益，有形利润与无形利益的结合，更容易使政府的行政执法行为，倾向利润导向。三、我国公路行政执法存在的问题（一）执法人员管理意识较薄弱公路行政执法是国有资产管理的一部分，如果执法人员缺乏管理意识，势必会造成国有资产的管理效率低下。公路作为国有资产的一部分，很多公路经营企业与管理机构很少重视对国有资产的认识，长期忽视一些国道、省道与乡村公路的修缮与维护，而将注意力集中到资产运营及维护成本的降低方面，不着眼于服务，而着眼于成本，造成公路长期处于不能正常使用的状态。执法人员缺乏财务管理意识，还会影响到公路资产转让的财务清算，造成国有资产的流失。公路投资项目的社会效益明显，许多政府往往将其作为政绩的标志，一定程度上刺激了公路投资的积极性，从而出现了公路投资项目过度扩张的现象，进而助涨了公路债务的扩张，为财务风险的形成留下了隐患[（二）行政过程中的执法趋利公路是具有经济属性的资源性国有资产，在具体行政执法过程中，执法人员会因为公路行政所带来的经济利益，需求执法捷径，造成执法效能低下。公路从投资到运营管理，既可以完全由政府配置，也可以由政府授予部分或全部特权让私人生产者供给，也可由政府和私人联合、共同供给。在这中间，执法人员一旦降低对经济事务的警惕性，执法行为干预市场经济时就会出现权力寻租，通过执法权的寻租来谋取非法利益。以经营性公路权益转让为例，授予特权、联合供给——都意味着行政执法在其中扮演的角色重要，尤其是经营性收费公路的投资建设及经营权转让,部分或全部的权益转让都意味着将国有资产的安全性及保障性交予这些企业或机构。公路经济具备了市场经济调节和政府宏观调控的双重特点，对于执法主体来说，只要当他们获得的非法利润高于“寻租成本”，他们就会选择接受执法权“寻租”。执法权寻租会使一些已被市场竞争淘汰的经营企业，由于获得执法权的豁免进入公路社会关系，而信誉良好的经营企业因少交或不交费用，无法获得执法权的豁免，最终由于成本无法收回，被价格机制逐步驱逐出市场。不合理性与非公正性的执法行为，使执法主体在经济利益面前，以行政规制经济，将经济利益放在行政价值的前面，没有延续公路行政的执法价值，没有区分经济行政与行政经济，发挥经济行政的积极作用，造成了经济引导行政。（三）执法权力冲突公路行政执法过程中存在着多个政府职能部门的配合与努力，部门间纵向与横向联系密切，这种部门交叉现象造成了一定的执法权力冲突。执法冲突源于执法权限的划分不清晰，或一项职能存在部门交叉行使的问题，一方面由于行政执法机构设置不合理，既有法律法规授权的政府执法部门，如各省、市级交通主管部门及各地方公路局，又有行政授权的单位，如公路经营企业和公路管理机构，同时还存在临时性设置的机构等，造成行政机关与事业单位执法并存的局面。企业或政企合一的执法模式是层级制在我国的突出表现，但也存在部门间的职务重叠，难免会形成部门间的责任推诿与权力规避。另一方面，部门之间的上下级隶属关系，成为了下级部门实施管理的负担与顾虑，下级部门与事业单位因本身缺乏执法的权威性，如公路管理机构是行政授权组织，在实施公路运营过程的管理时存在执法约束性及交叉性，执法冲突问题很大程度上影响了执法效率的提高。（四）执法手段较落后执法人员缺乏适当性与合理性的执法手段，成为执法实践中的又一问题。如果行政执法主体在掌握信息不完整、不科学的情况下实行错误的执法行为，那么必然会导致相对人遭受经济损失。多数执法人员在实施交通事故处罚时，在面对执法相对人违法的情况下，存在行政强制的错误执法行为：执法手段基于自己的主观臆断，并以自认为正确执法目的为前提，使用过量或过重的处罚方式，包括财产处罚和人身自由约束等。这种把执法权视为“特权”与“优越”意识的想法，违反了执法比例原则中的适当与合理性原则，将轻微的警告或提示，演变成行政处罚或限制人身自由，行政执法手段的落后，造成了执法过程中出现的执法行为不合理的现象。（五）执法监督中存在的问题执法监督是执法活动的制度保障。正确的引导和评判执法行为，是执法监督的主要任务，执法监督的力量主要来源于行政执法机关内部，有常设性监督机构和专设性监督机构，一些监督机构因内部利益关系的存在，导致监督乏力或监督冷漠，削弱了对执法行为的约束力。外部监督来源于社会公众与新闻媒体，这一股监督力量因缺少制度性的规范与其他监督方式的配合，仍未发挥出积极地监督作用。（1）执法机关的责任监督不到位交通行政执法机关的监督，如果上级对下级的执法监督，不能实现有效约束，就会出现诸多执法不力情形。交通行政执法指各级人民政府交通主管部门及其依法委托的事业组织、法律和法规授权的组织在其职权范围内，依据相关法律、法规和规章，对交通行政管理相对人做出影响其权利和义务的具体行政行为，是贯彻执行交通法律、法规和规章的社会性管理活动。公路行政执法是交通行政执法的一部分，是交通行政在公路社会关系的具体体现和有效延伸，所以，执法监督也是交通行政执法机关监督的一部分。行政执法机关内部监督较为薄弱，主要表现在执法上下级之间的经济纽带，利益使他们结为一个整体，行政执法监督在施行监督任务的时候，这种纽带之间的亲密关系就更为明显，利益共同体使他们相互庇佑，执法监督主体内部也被同化，这种共同追求利益价值观使内部监督只有形式，无实质内容。国家审计署公布的报告中，数据显示了在全国10个省（市）中的106个公路经营权转让项目中，转让过程仍存在不规范的执法操作。其中地方越权和违规审批经营权转让项目64个，占总