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盐城局稽查处李龙梅2010年7月行政执法与刑事司法衔接的理论与实践思考全国质监系统稽查战线的各位精英:大家下午好!根据本次培训班的安排,很荣幸,由我与大家一起探讨从稽查执法办案的视角,如何做好行政执法与刑事司法相衔接的课题(习惯简称“两法衔接”)。两法衔接不是一个新课题,一提到两法衔接,我们首先就想到2001年7月国务院颁布的《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》(国务院令第310号),以行政法规的形式统一规定了行政执法机关对涉嫌犯罪案件移送的适用范围、移送标准、移送程序、法律责任等。就我的观察和体会,以往大家关注得较多的是办理行政执法案件中涉刑案件的认定、移送等,但是两法衔接的内涵并不仅限于此,我今天与各位探讨交流的,着重围绕在办案中如何加强与公安、检察、法院工作的有效衔接、巧妙衔接?以便充分发挥公、检、法司法部门的互补优势,整合执法资源,达到资源共享,为质监稽查办理大要案、疑难案件等提供坚实的保障,提高我们的办案质量和水平,提升社会形象。应该说,我们要学会做足“过程衔接”的文章,而不仅仅是“结果衔接”。因时间关系,关于“两法衔接”法规理论方面的要求我仅作提纲挈领的介绍,更侧重于实务操作内容,收集的一些案例也是来自于我省稽查一线成功办结的案件,从不同角度反映了办案人员两法衔接的技巧和智慧。由于本人认知水平和办案实践的局限,交流的内容与大家的期望值肯定有距离,期望能够给大家带来一些共鸣和启示,敬请批评指正。今天,我们主要探讨六个方面问题:【内容提要】一、两法衔接的重要意义1、建立两法衔接机制,体现依法行政。2、建立两法衔接机制,形成执法合力。3、建立两法衔接机制,提高办案质量。4、建立两法衔接机制,保护执法人员。二、“两法衔接”法规理论方面的要求1、如何理解“移送涉嫌犯罪案件的刑事追诉标准”;2、移送涉嫌犯罪案件的基本要求、移送时机;3、移送涉嫌犯罪案件的适用范围、对象,涉嫌犯罪案件移送的程序等【内容提要】三、与公安衔接能取得三个方面的突破:1、扩大案源;2、制服行政相对人,有利于取证;3、准确把握移送案件时机。四、与检察院衔接两方面的作用:1、接受法律监督;2、预防职务犯罪。五、与法院衔接两方面的作用:1、案前沟通、适应应诉;2、有利强制执行。【内容提要】六、质量技术监督行政案件涉及的主要涉嫌犯罪行为种类简略介绍违反质量技术监督法律、行政法规的违法行为,涉嫌构成犯罪的种类主要有5大类12种:生产、销售伪劣商品罪,侵犯财产罪,破坏社会主义市场经济秩序罪,扰乱公共秩序罪,危害公共安全罪等。涉嫌构成生产、销售伪劣商品罪是其中的主要形式。一、两法衔接的重要意义1、建立两法衔接机制,体现铁腕打假。我们质监行政执法工作接触到形形色色的违法行为,其中不乏涉嫌构成犯罪的违法行为,将这些涉嫌构成犯罪的案件移送司法机关,使犯罪嫌疑人得到法律严惩,一方面是有效整顿和规范市场经济秩序、维护法律严肃性、权威性的需要;另一方面,也是行政执法职能的延伸,对推进依法行政、公正执法,建设和谐社会具有重大意义。一、两法衔接的重要意义2、建立两法衔接机制,形成执法合力。通过两法衔接,我们可以整合公安、检察、法院等司法资源,有利于充分发挥行政执法与刑事司法的互补优势和资源共享。通过公安等司法部门提前介入,可以有效帮助我们突破大要案;当某些行政违法行为严重到一定程度、涉嫌构成犯罪时,通过刑事处罚可以更进一步地保障行政目的的实现。一、两法衔接的重要意义3、建立两法衔接机制,提高办案质量。在查处重大行政违法案件过程中,对于一些可能涉嫌犯罪或案情重大、复杂、取证困难、跨区域、违法嫌疑人可能阻挠执法、逃匿等类型案件,第一时间提请公安机关先期介入,对于我们质监稽查部门全面收集、固定证据、控制违法犯罪嫌疑人、及时有效打击违法犯罪行为能够发挥极其重要的作用,实践表明,这类案件与普通案件相比,行政复议或行政诉讼的发生率很低,而且更加能够经得起行政复议或行政诉讼的审查。一、两法衔接的重要意义4、建立两法衔接机制,保护执法人员。我们质监部门在依法查处质量、标准化、工业产品生产许可证、计量、特种设备、认证认可、纤检等违法行为过程中,发现违法事实涉及的金额、情节、造成的后果等涉嫌构成犯罪、需要依法追究刑事责任的,应当及时向同级公安机关移送,不得以罚代刑、罚过放行。因此说,移送涉嫌犯罪案件是一种法定义务,按照相关规定掌握好尺度,及时移送涉嫌犯罪案件可以使我们的行政执法人员避免被追究刑事责任情况的发生。二、“两法衔接”法规理论方面的要求关于移送涉嫌犯罪案件,主要执行2001年国务院的《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》(国务院令第310号)和2006年最高人民检察院、全国整规办、公安部、监察部四部门联合下发的《关于在行政执法中及时移送涉嫌犯罪案件的意见》,可操作性强,完善了行政执法与刑事司法相衔接的工作机制。即便是有了2个具体规定,大家还是感到在行政执法和刑事司法相衔接的工作实践中,有的案件难以界定和把握,这既有主观的原因,又有客观的原因。◆在我的印象中,从近10年的实践看,我们质监系统执法部门和执法人员对两法衔接工作的认识大体有这么四个阶段(其他执法部门也差不多):---害怕移送(主观原因:怕真的追究刑事责任我们就不能行政处罚了);---不知道何时移送(客观原因:因为2001年行政法规中的移送时间界定模糊,对2006年的《意见》学习理解得不深不透);---探索公安等司法部门提前介入案件查办;---建立机制,尝到两法衔接促进案件查结的甜头。其实,大家是否注意到这样一个现象:重视两法衔接工作、热情度高的行政执法部门,他们的行政执法力度肯定大,查处的大要案件多,执行到位率高,在当地社会影响也大。既然这项工作既是我们执法部门和执法人员的法定义务,又能给我们的案件办理带来甜头,我们为什么不好好地研究并充分运用呢?◆1、如何理解“移送涉嫌犯罪案件的刑事追诉标准”根据《刑法》的规定,判定某种行政违法行为是否构成犯罪,主要应从行为人的主观方面、违法情节和数额、违法行为造成的危害后果等进行分析。一般来说,如果金额不大、情节轻微、后果较小的,通常就不作为犯罪处理,也不需将该案件移送司法机关,反之则涉及到涉嫌犯罪案件的移送问题。需要说明的是,不同罪名的数额较大、情节和后果严重的具体标准都不一样,需要借助于法律以及司法解释的具体规定来确定这一标准。◆另外,并非所有的犯罪都有数额、情节和后果等的要求,有的犯罪比如危险犯、行为犯,只要实施了某种行为,不论数额是否较大,情节、后果是否严重,都构成犯罪,如,《刑法》第一百四十三条规定的“生产、销售不符合卫生标准的食品罪”就属于危险犯,《刑法》第一百四十四条规定的“生产、销售有毒、有害食品罪”就属于行为犯,都不以数额、情节作为认定犯罪的标准。因此,判断某一行为是否构成犯罪的唯一标准就是《刑法》法条的具体规定。对涉嫌犯罪的案件,如果在犯罪标准、罪与非罪界限等方面不明或有疑问的,质量技术监督部门应当向公安机关、检察机关咨询,或者共同协商确定是否移送,并做好记录。●(1)如何认定主观故意?绝大部分行政违法行为构成犯罪的主观要件是当事人存在主观故意,这就需要我们执法人员进行辨别,并取得相应的证据。执法实践中,对生产、销售假冒伪劣产品有以下情形的,可以认定当事人主观上存在故意:①无营业执照、营业执照已注销或被吊销、以及有效期满后未重新办理登记手续等无照经营行为的;②伪造检验报告、厂名厂址、产地、质量认证标志、许可证标志、名牌标志或者其他有关文件、证件的;◆③知道或者应当知道需要取得许可证、资质证、强制性产品认证等证照而未取得从事相关活动的;④拒不改正或者屡教不改的;⑤知道或者应当知道需要依法办理报批、备案、检验等手续而未办理从事相关活动的;⑥进货来源不明或者难以查找的;⑦其他知道或者应当知道属于伪劣商品(产品)而继续生产、销售的。◆(2)关于销售金额。《刑法》第一百四十条、第一百四十九条关于生产、销售伪劣产品罪中“销售金额”是追诉的标准之一,销售金额在5万元以上或者伪劣产品尚未销售、货值金额达到《刑法》第一百四十条规定的销售金额三倍以上(也即15万元),涉嫌构成犯罪。根据《最高人民法院最高人民检察院关于办理生产、销售伪劣商品刑事案件具体应用法律若干问题的解释》,销售金额是指生产者、销售者出售伪劣产品后所得和应得的全部违法收入.认定单位涉嫌犯罪的违法事实涉及的金额一般按《刑法》第一百四十条规定的起点标准的五倍计算。(已销售的,起点25万元,未销售的,起点75万元)多次实施生产、销售伪劣产品行为,未经处理的,伪劣产品的销售金额或者货值金额累计计算。长期以来,我们质监系统在执法实践中,办理此类案件确定是否涉嫌犯罪移送公安机关,一直困扰我们的就是:是否需要同时认定当事人主观上存在故意与销售金额达到追诉标准?多次实施生产、销售伪劣产品行为,未经处理的,伪劣产品的销售金额或者货值金额累计计算。长期以来,我们质监系统在执法实践中,办理此类案件确定是否涉嫌犯罪移送公安机关,一直困扰我们的就是:是否需要同时认定当事人主观上存在故意与销售金额达到追诉标准?对于只符合销售金额追诉标准而无法确定主观故意的案件是否需要移送?这也是多年来质监系统移送涉刑案件数量较少的原因之一吧?关于这一点,2001年国务院《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》中确实不明确,但是,我们从2006年最高人民检察院、全国整规办、公安部、监察部又联合下发的《关于在行政执法中及时移送涉嫌犯罪案件的意见》中可以得到明确答案,该意见中第一条第二款规定:现场查获的涉案货值或者案件其他情节明显达到刑事追诉标准、涉嫌犯罪的,应当立即移送公安机关查处。这里没有要求认定是主观故意。按照该意见的规定,我们如果在检查现场不能确定涉案货值是否达到刑事追诉标准,后来在案件查办过程中能够确定涉案货值达到了刑事追诉标准的,也应该立即移送公安机关查处。2、移送涉嫌犯罪案件的基本要求、移送时机为了解决实践中存在的行政执法机关对涉嫌犯罪案件作出行政处罚后不及时移送公安机关的问题,四部门《关于在行政执法中及时移送涉嫌犯罪案件的意见》第一条规定:行政执法机关在查办案件过程中,对符合刑事追诉标准、涉嫌犯罪的案件,应当制作《涉嫌犯罪案件移送书》,及时将案件向同级公安机关移送,并抄送同级人民检察院。对未能及时移送并已作出行政处罚的涉嫌犯罪案件,行政执法机关应当于作出行政处罚十日以内向同级公安机关、人民检察院抄送《行政处罚决定书》副本,并书面告知相关权利人。根据这一条的规定,行政执法机关原则上应将所有涉嫌犯罪案件及时移送同级公安机关,包括由于种种原因未及时向公安机关移送而先行作出行政处罚的案件,不能以行政处罚代替刑事追究。同时,为了防止行政执法机关久查不决,《意见》的第一条第二款还规定:“现场查获的涉案货值或者案件其他情节明显达到刑事追诉标准、涉嫌犯罪的,应当立即移送公安机关查处。”按照这第一条,我们应着重注意三类案件移送的时间:一是查办案件过程中的涉嫌犯罪案件---及时移送;二是已作出行政处罚但是未能及时移送的涉嫌犯罪案件---应当于作出行政处罚十日以内向同级公安机关、人民检察院抄送《行政处罚决定书》副本(限时移送);三是现场查获的涉案货值或者案件其他情节明显达到刑事追诉标准、涉嫌犯罪的案件---立即移送。3、移送涉嫌犯罪案件的适用范围、对象,涉嫌犯罪案件移送的程序等《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》、《关于在行政执法中及时移送涉嫌犯罪案件的意见》中,对移送涉嫌犯罪案件的适用范围、对象,涉嫌犯罪案件移送的程序等都规定得很详细、具体,内容我就不多讲了。大家可以结合《刑法》相关条款、相关的司法解释进行理解,如《最高人民法院最高人民检察院关于办理生产、销售伪劣商品刑事案件具体应用法律若干问题的解释》、最高人民检察院、公安部《关于经济犯罪案件追诉标准的规定》《最高人民法院、最高人民检察院关于办理侵犯知识产权刑事案件具体应用法律若干问题的解释》等等。尽管从法规理论层面的要求看,对我们行政执法部门、执法人员、司法部门而言,“两法衔接”主要
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