提高公共行政质素促进行政公平这次是本人退任前作为同行的互相交

1提高公共行政质素促进行政公平香港申诉专员戴婉莹1这次是本人退任前作为同行的互相交流，别具意义。希望藉此次机会，可讲解一下本人的工作、申诉专员公署的职权及其作用。「申诉专员公署」主要调查、处理及解决因公营机构行政失当而引起的不满和问题。根据《申诉专员条例》，所有香港政府部门及19个公营机构（警方、辅警、廉署除外）都受申诉专员的规管。从1996年开始，亦接纳有关公众对部门（包括警方、辅警、廉署）违反《公开资料守则》的投诉，但这不是法定的守则，只是行政的守则。1994年起，申诉专员亦可在没有投诉的情况下，主动调查一些广受市民关注的政府行政行为。公署以公正客观的态度进行调查工作，希望藉此提升政府及公营机构的公共行政水平。何谓「行政失当」？法例有所订明，指行政欠效率、拙劣或不妥善，并在无损此解释的一般性的情况下，包括：1)不合理的行为，包括拖延、无礼及不为受行动影响的人着想的行为；2)滥用权力或权能，包括不合理、不公平、欺压、歧视或不当地偏颇的行动；又或基于法律上或事实上的错误而作出的行动；3)某些不合理、不公平、欺压、歧视或不当地偏颇的程序。以上行为公署都可以调查。但申诉专员是否对所有行政失当的事情都可以调查呢？非也，因为法律是有限制的，以下的投诉公署就不须理会：-匿名投诉、没有原告的投诉（但专员还是可以选择跟进）；-投诉不是由直接受屈的人或获授权的法人团体代表提出；-投诉人对所投诉的行动已知悉超过两年；-有或曾经有以下补救方法，即向法院提出司法审核以外的法律程序，或向由任何条例或根据任何条例组成的审裁处提出法律程序（但这些途径不包括司法复核）。此外，某些行动专员也是绝对不会受理的，包括：-与保安、防卫或国际关系（包括与任何国际组织的关系）的事情上所作的行动（这些连特区政府亦无权处理的事项，申诉专员公署当然无权调查）；-有关民事及刑事的程序（为了避免与法院职能重迭）；-廉政公署与警方的刑事调查及检控；-政府人事问题（任免、服务条件、薪酬、纪律、退休金、离职金等）；1本文为戴氏2009年2月17日应邀出席「廉政管理交流会」时之发言稿2-政府部门批出的合约、其他商业行为（除了投诉有关招标过程中有失当行为，就此申诉专员可以从制度方面作调查）；-行政长官亲自作出的行动（本人认为这是源于回归前有所谓的Crown，现由「女皇的行为」转为「特区首长的行为」）。申诉专员行使职权时有甚么权力呢？《申诉专员条例》规定，专员在行使职能时，有全权或行使酌情权决定如何行使其职权，包括判断申诉是否妥当地提出、某一事情是否展开调查、是否继续调查还是终止调查。上面提过，1994年开始，专员可以在没有投诉的情况下作出主动调查。另外，如果在有投诉的情况下，投诉人却想撤回正进行的投诉是可以的，但专员仍有权继续调查，不因投诉人撤回投诉而终止行动。在调查过程中，专员有权决定如何调查、决定调查程序，亦有法定权力传召任何人，不一定是投诉人、不一定是部门，只要专员认为其有资料能协助调查就可以。专员亦可要求任何人提供资料、证据、证供，并可要求任何人在宣誓下作供，假如有人作假誓，便须负上刑事责任。专员还有权要求进入任何由政府部门或该19个公营机构辖下的地方检视文件或认人。投诉是「无本」的行为，澳门亦应如是，任何人都可以投诉。投诉方法有很多，可以亲临、可以书面（使用毋须付邮费的表格、写信、传真或电邮）。虽然2001年开始公署接受以电邮作出的投诉，但公署不会用电邮回复投诉人，因为在《申诉专员条例》中有保密条款，如果专员或职员披露了在行使职权时所获悉的事情，必须负上刑责，所以公署十分小心，不会用电邮与投诉人通讯，除非投诉人有「电子锁匙」，确保只有投诉人才能开启这电邮，公署才用电邮回复。2001年起，公署亦有接受以电话作投诉的服务，同事们接听电话后会把内容作笔录，再寄给投诉人，要求投诉人确认内容无误后公署才会立案。不过，并非所有投诉都适合作电话处理，这类投诉必须简单，不涉及很多文件，原则上不涉及多于两个部门，投诉人能于10至15分钟内说完，公署才会接纳。如果涉及很多文件、有理说不清的，便不会接纳以电话作投诉。至于处理个案的方式是这样的：任何投诉均会先经「初步审查」（由评审组进行评审），如确定投诉是妥当地提出，以及是在专员职权范围内，便交给调查组。一经立案，同事的付出是大同小异的，只有结案的方式不同。结案的方式有很多种，包括：-一些较简单的投诉、一些较前线的事情，如投诉人同意，会交由相关部门自行处理，再由部门向投诉人作回复，并将回复的副本交给公署，公署便从旁观察部门的答复是否满意，这就是「机构内部投诉处理计划」，即是即时简易处理，但很多时如此简单的投诉，部门亦知道是自己出错，第一时间会作修正，这些投诉很多时就不须交由申诉专员公署处理。3-公署所接到的投诉，很多时都是市民已经与部门来往很多次，大家已开始「动气」，此时若把该投诉交由该部门处理，是没有用处的。在这情况下，公署会要求部门提供资料，由公署答复投诉人，这些称之为「提供协助/作出澄清」，这是比较简易的处理方式，有别于全面调查。由于全面调查在法例上有其特定程序，所以如果可以用简易处理，会尽量采用之。-某些情形如果可以有折衷的办法，例如认为申诉的事项不涉及行政失当、或只涉及轻微的行政失当──最重要是事情本身有「转圜」的余地，这样会向投诉人及部门建议作调解，由公署职员作为第三者提出协商，希望得到双赢的结果。-全面调查：法例规定「全面调查」是有程序的，如认为投诉涉及原则性的问题、案情比较复杂、行政失当的情况较严重、出现十分不公平的情况，又或公署认为那不是单一事件，而是制度上或程序上可能有漏弊，公署希望作较彻底的处理，这样便会采用全面调查的方式。无论用甚么处理方式，公署都会就所发现的错误作出建议，即使是简易的处理方法，如发现部门有严重失当或不与公署合作时，亦可把简易处理变作为全面调查，这是一支很有力的「棒子」，因为部门本身往往不想把个案转为全面调查，以省却麻烦，所以部门大多时都会积极跟进及解决问题。当展开全面调查时，法律规定专员首先须通知被投诉部门或机构的首长，告知将会调查甚么，调查后会向部门提供调查报告的草拟本，给予机会让部门作评论，最后专员会根据部门的评论再加入若干意见，这时才将报告落实。完成报告后，公署会定期监察部门有否把公署的建议落实。专员可基于公众利益，按其认为适合的方式公布调查报告。每年的6、7月，专员须向行政长官呈交工作年报，行政长官亦须于1个月内将报告向立法会呈交。其后，政府会向立法会发出正式公文，就政府落实申诉专员的建议作整体的报告，这点法律上虽然没有规定，但香港一向是采取这种做法。在本人任内，政府落实申诉专员的建议最低百分率是95%，大多数是97-98%，未有落实的建议中有些可能是建议修改法例，有些可能涉及财政上的安排──有时政府由于取不到资源，导致不能在该年内落实有关建议，这是可以理解的。公署1994年后可作出主动调查，目的是找出制度上的漏弊，希望对行政上的问题作更彻底的根治。准则一定是关乎大众利益、比较宏观的问题、认为会令社会某些市民的利益受损，而最重要是这课题不适宜在法庭上诉讼。这其实是本人所订立的准则，因为公共资源有限，如果人人皆架层迭屋，除了部门不胜其扰外，亦未能把资源好好运用，一些正值立法会跟进的个案，公署不会介入其中，雷曼事件就是4一个例子。在进行调查后，公署会在报告中提出意见和理由，并可提出补救建议，但建议不具备法律约束力。上面提及行政长官在专员提交报告后须向立法会呈交报告，同样，如果专员认为部门没有落实某些建议，专员亦可向行政长官报告，行政长官收到报告后须于1个月内向立法会提交。在本人接近10年的任期内，并没有需要循这途径为之，通常部门皆乐意接受。专员、监察部门亦受到公众的监察，每年须呈交年报，账目亦要公开交代，这样的制度最重要是职位的独立性，如公众认为专员不够独立，便会直接打击公署的公信力，当然公署的行为亦要显示出具有这独立的原则。法律上有条文保障专员的独立性，例如专员不是政府的雇员或代理人，专员任期为5年，并可获委连任，但专员不能被罢免，除非有特别理由（专员无能力履行职能或行为不当，经立法会以决议方式批准而由行政长官免职）。在行使《行政申诉条例》时，专员是唯一有权决定如何行使的人，甚至行政长官亦不能指使专员如何行使其职能，因此，即使有市民不满专员的决定而向任命专员的行政长官投诉，要求行政长官指使专员，但行政长官已有既定的答案，会指出「专员是独立的，我们会把你的书信交给专员，但我们不会干预专员如何行使职权」。法例亦订明，如专员或公署职员在行使权力时是真诚的话，是毋须负上民事法律责任的，这是一个很大的保障，因为很多时提出的意见可以是一些批评，有人也许认为是诽谤而提出民事诉讼，如果公署人员没有这些保障，即使最后没有罪亦会引起麻烦，有了这法律条文便不须担心。2001年开始，专员全权处理财政的安排，这就是所谓的「脱钩」，最重要是现在财政独立，政府给予公署一笔过的拨款，该拨款与通涨挂钩，政府不能减少拨款，而公署可把钱储起作储备，作为公署发展之用，在独立了这么多年来，储备金数以亿计，以一个公营机构来说是很大的财政保障。申诉专员的作用并不在于揭出部门的疮疤。事实上，公署乃作为政府的探热针，市民对部门的行政、执行职能时的满意程度，其实能够很直接地反映出来，透过公署的调查能令部门完善运作，它们的指引能更清晰，亦能适当地对部门之间的协调起催化作用。当然，如果公署能更有效处理市民对政府部门的不满，便能宣泄社会上的一些不满情绪，而整个以市民服务为主的出发点，亦能令政府落实「以服务为本」的精神。透过投诉的处理，部门能容易掌握到员工服务不足之处，从管理层角度来说，投诉是提升工作质素的「明灯」。至于专员与部门间的关系，鉴于专员是独立的评论员，等同「球证」，球证是不会落场踢足球的，但如发现有违规的情况，他就会将之指出来。所以本人认为，申诉专员必要严守中立和公正立场，如果部门没有错，一定要支持它；但如果部门有5错，便有责任指出错误及要求改正，否则，便会把角色混淆。本人认为最重要是，对于任何报告，本人要求公署的同事可以有立场，但是立场背后的理据必须很清晰，因为在《申诉专员条例》中有保密条款，不能与第三者评论调查的事情。这样，纵使有人在本人面前指鹿为马，本人亦不能直斥其非，否则须负上刑事的法律责任，本人能做的是通过向投诉人发出的函件，清晰表明本人的立场与背后的理念、理据，不管是传媒、第三者当看到这份函件时，就已清楚是非黑白及专员的立场。本人亦很坚持尽量不运用形容词，在座各位在报章上可能读过「公署炮轰、狠批某某部门」等等的字眼，事实上这些煽情的语句全非出自专员的口中、公署的书信或报告之中，本人要求完全不用形容词。本人的要求是实事求是，这点部门是知道的，究竟调查后本人所用的形容词是否夸张，还是「话到口中留半句」，这一点部门会很清楚。至于本人与部门、机构的关系，曾有传媒问过，部门首长会否疏远本人，在任10年以来，真的没有，可能是本人面皮较厚吧！事实上部门会知道究竟作出某一项调查的出发点，本人亦遇过调查后当发觉部门工作中有不足，本人私下知会了部门首长，出发点是不欲让部门走得太远，这点部门是理解的，而且他们情愿公署采取这做法，因为这就免得因太迟告诉他们而难以补救。很多时部门高层工作量很大，没可能知道前线在这一分钟出了甚么错失，但公署的调查却能在适当时向部门指出问题所在，部门便能适时处理管理上的问题。另外，最重要对市民来说投诉是没有成本的，当然公署不容许「报假案」，误导专员是有刑事责任，不过很少遇上这种情况。因此，公署的责任是为公职人员作平反，假如投诉没有事实根据，公署须站出来指正，还部门一个公道，本人认为公署这样做部门是会了解的，本人亦听到部门很多时会很欣赏，认为公署帮助了它们，因为投诉有助管理层「查找不足」，提供改善机会。本人经常对同事说，最重要是以事实为根据、以道理作为骨干，这是本人处理调查的方针，一向以来，部门是理解和接纳的，因此，本人认为申诉专员公署能够作为提升公共行政水平的伙伴。（完）