新行政诉讼法讲座

《行政诉讼法》修改解读嘉善县人民法院钱骏迎接司法监督新常态书写依法行政新篇章2014年11月1日，十二届全国人大常委会第十一次会议表决通过了修改《行政诉讼法》的决定，于2015年5月1日起开始实施。这是党的十八届四中全会后，国家立法机关修改的第一部法律，也是行政诉讼法实施24年来作出的首次修改，标志着“民告官”正式迈入新的时代。新修改的《行政诉讼法》历经三次审议，三次修改，条文从75条扩充到103条，加上对原条文的修改，《行政诉讼法》的变化可谓是“脱胎换骨”。迎接司法监督新常态书写依法行政新篇章行政诉讼法修改的背景支持法院依法行使审判权的制度设计加强当事人诉权保护的新机制强化对行政机关监督力度的新规定迎接司法监督新常态书写依法行政新篇章一、《行政诉讼法》修改的背景现行的《行政诉讼法》于1989年4月由第七届全国人大第二次会议通过,1990年10月1日起施行。行政诉讼法在我国的法制建设史上具有里程碑意义，其所确立的“民告官”制度、行政纠纷司法解决机制和行政诉讼基本程序制度，对我国民主法制建设产生了巨大的影响。行政诉讼法实施以来，在解决行政争议，推进依法行政，保护公民、法人和其他组织的合法权益等方面，发挥了重要作用。一、《行政诉讼法》修改的背景同时，随着社会主义民主法制建设的深入推进,行政诉讼制度与社会经济发展不协调、不适应的问题也日渐突出。人民群众对行政诉讼中存在的“立案难、审理难、执行难”等突出问题反映强烈。为解决这些突出问题,适应依法治国、依法执政、依法行政共同推进,法治国家、法治政府、法治社会一体建设的新要求,有必要对行政诉讼法予以修改完善。来之不易行政诉讼制度的建立、完善是社会进步、法治昌明的表现。是一种观念更新，从官管民到民告官，上管下到下告上。是人民主权和社会主义民主的重要内容。社会主义民主法制建设的里程碑是老百姓的权利救济机制，合法权益受到侵害时，有地方说理、维权，权利得到尊重和保护是一项法律制度安排，由法院用法律的尺子来审查行政机关的行政行为成效显著官民平等观念日益深入人心行政行为证据制度建立完善行政行为基本原则逐步确立问题多多全部案件行政案件1565.1万件15.1万件0.96%2014年全国法院行政案件占比迎来曙光2003年十届全国人大常委会立法规划二类项目2008年十一届全国人大常委会立法规划一类项目2009年启动修法具体研究工作2012年列入当年立法计划预备项目2013年列入当年立法计划初次项目2013年10月一审2014年8月二审2014年10月三审通过2014年10月20日，中国共产党十八届四中全会在北京召开，审议通过了《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，首次以全会的形式专题研究部署全面推进依法治国这一基本治国方略。一、《行政诉讼法》修订的背景坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进；坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设；全面推进依法治国，总目标是建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家。一、《行政诉讼法》修订的背景依法治国基本要求（新十六字方针）科学立法严格执法公正司法全民守法行政诉讼法的修改构建和完善中国特色的社会主义法律体系一、《行政诉讼法》修订的背景四中全会为法律的修订提供了政策导向。行政诉讼法修改对四中全会提出的依法治国，司法改革等大政方针的及时回应。立法宗旨突出诉讼特点一、保证人民法院公正、及时审理行政案件二、解决行政争议三、保护公民、法人和其他组织的合法权益四、监督行政机关依法行使职权二、支持法院依法行使审判权的制度设计明确提出要解决行政争议修改后的法律在立法目的中增加“解决行政争议”的表述。删除了“维护”两字原规定“维护和监督”，现删除维护，突出行政诉讼的功能特色【解读】行政诉讼本来有三大功能：监督行政机关依法行政、保护行政相对人合法权益和解决行政争议，即监督、救济、纠纷。过去仅注重行政诉讼监督和救济功能，而忽视了它的解纷功能。把解决争议纳入行政诉讼目的是对行政诉讼性质、功能正确认识的结果，为扩大行政诉讼法调解的适用范围提供了立法目的依据。二、支持法院依法行使审判权的制度设计行政机关不得干预、阻碍法院立案第三条行政机关及其工作人员不得干预、阻碍人民法院受理行政案件。【解读】虽然这是一个宣示性的条款，但把这个要求写进来，体现了在行政诉讼中对法院独立行使审判权的保障。这是四中全会精神在行政诉讼法修改中的一个重要体现和具体化。二、支持法院依法行使审判权的制度设计中共中央办公厅、国务院办公厅印发《领导干部干预司法活动、插手具体案件处理的记录、通报和责任追究规定》第八条领导干部有下列行为之一的，属于违法干预司法活动（一）在线索核查、立案、侦查、审查起诉、审判、执行等环节为案件当事人请托说情的；（二）要求办案人员或办案单位负责人私下会见案件当事人或其辩护人、诉讼代理人、近亲属以及其他与案件有利害关系的人的；（三）授意、纵容身边工作人员或者亲属为案件当事人请托说情的；（四）为了地方利益或者部门利益，以听取汇报、开协调会、发文件等形式，超越职权对案件处理提出倾向性意见或者具体要求的；（五）其他违法干预司法活动、妨碍司法公正的行为。坚持合法性审查原则并拓展其内涵第六条人民法院审理行政案件，对行政行为合法性进行审查。【解读】虽然条文字面没有变化，但结合修法第70条增加了“明显不当”行政行为的撤销，扩大了合理性审查的范围，标志着从合法性审查到合理性审查的突破，这个理论突破会深深地影响中国的行政审判。二、支持法院依法行使审判权的制度设计关于管辖制度扩大并明确中级法院的受案范围（第十五条）中级人民法院管辖下列第一审行政案件：（一）对国务院部门或者县级以上地方人民政府所作的行政行为提起诉讼的案件；（二）海关处理的案件；（三）本辖区内重大、复杂的案件；（四）其他法律规定由中级人民法院管辖的案件。二、支持法院依法行使审判权的制度设计二、支持法院依法行使审判权的制度设计关于管辖制度只能下移上，不能上移下第二十四条上级人民法院有权审理下级人民法院管辖的第一审行政案件。下级人民法院对其管辖的第一审行政案件，认为需要由上级人民法院审理或者指定管辖的，可以报请上级人民法院决定。深化公开审判制度第五十四条人民法院公开审理行政案件，但涉及国家秘密、个人隐私和法律另有规定的除外。涉及商业秘密的案件，当事人申请不公开审理的，可以不公开审理。第六十五条人民法院应当公开发生法律效力的判决书、裁定书，供公众查阅，但涉及国家秘密、商业秘密和个人隐私的内容除外。第八十条人民法院对公开审理和不公开审理的案件，一律公开宣告判决。二、支持法院依法行使审判权的制度设计受案范围扩大第十二条将行政机关滥用行政权力排除或者限制竞争的，违法集资、摊派费用的，没有依法支付最低生活保障待遇或者社会保险待遇的等行政行为纳入了受案范围。【解读】修改后的行政诉讼法将原法列举的8项增加到12项，扩大了受案范围，可以避免法院借口法律没有明确规定而不予受理。三、加强当事人诉权保护的新机制法院应当受理的12种情形一、对行政处罚不服的二、对行政强制措施和行政强制执行不服的三、对行政许可不服的四、对确认自然资源的所有权或者使用权的决定不服的五、对征收、征用决定及其补偿决定不服的六、认为不履行法定职责的法院应当受理的12种情形七、认为侵犯经营自主权或者农村土地承包经营权、农村土地经营权的八、认为行政机关滥用行政权力排除或者限制竞争的九、认为行政机关违法要求履行义务十、认为行政机关没有支付抚恤金、最低生活保障待遇或者社会保险待遇的十一、认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的十二、认为行政机关侵犯其他人身权、财产权等合法权益的三、加强当事人诉权保护的新机制其他可诉类型(第十二条第二款)除前款规定外，人民法院受理法律、法规规定可以提起诉讼的其他行政案件。【解读】公民的基本权利除人身权、财产权以外，还有政治权利、社会权利等，除第一款规定的十二种情形外，其他权利引起的纠纷是否可以提起行政诉讼，由单行法律或法规规定。三、加强当事人诉权保护的新机制不受理范围第十三条人民法院不受理公民、法人或者其他组织对下列事项提起的诉讼：（一）国防、外交等国家行为；（二）行政法规、规章或者行政机关制定、发布的具有普遍约束力的决定、命令；（三）行政机关对行政机关工作人员的奖惩、任免等决定；（四）法律规定由行政机关最终裁决的行政行为。三、加强当事人诉权保护的新机制延长起诉期限一般起诉期限1．公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。(四十六条)2．因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。3．公民、法人或者其他组织申请行政机关履行保护其人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关在接到申请之日起两个月内不履行的，公民、法人或者其他组织可以向人民法院提起诉讼。法律、法规对行政机关履行职责的期限另有规定的，从其规定。(四十七条)4．公民、法人或者其他组织在紧急情况下请求行政机关履行保护其人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关不履行的，提起诉讼不受前款规定期限的限制。三、加强当事人诉权保护的新机制起诉期限的扣除和延长5．公民、法人或者其他组织因不可抗力或者其他不属于其自身的原因耽误起诉期限的，被耽误的时间不计算在起诉期限内。6．公民、法人或者其他组织因前款规定以外的其他特殊情况耽误起诉期限的，在障碍消除后十日内，可以申请延长期限，是否准许由人民法院决定。三、加强当事人诉权保护的新机制立案登记制第五十一条法院在接到起诉状时对符合规定的起诉条件的，应当登记立案。不能当场判定的，应接受起诉状，出具书面凭证，七日内决定是否立案。【解读】“这样做减少了对原告起诉的阻碍。”以前立案很大程度上是实体审查，以后法院立案主要是对原告的起诉是否符合形式要件要求进行判断。新规定同时要求法院要对当事人不清楚的地方进行释明，给予指导。虽然会给法院增加工作量，但这是对当事人诉权的一种保护。三、加强当事人诉权保护的新机制十八届四中全会决定改革法院案件受理制度，变立案审查制为立案登记制，对人民法院依法应该受理的案件，做到有案必立、有诉必理，保障当事人诉权。提出行政诉讼法修改落实三、加强当事人诉权保护的新机制三、加强当事人诉权保护的新机制最高法印发《关于人民法院推行立案登记制改革的意见》2015年4月1日，中央全面深化改革领导小组第十一次会议审议通过了《关于人民法院推行立案登记制改革的意见》。最高人民法院4月15日印发该意见，改革法院案件受理制度，变立案审查制为立案登记制，对依法应该受理的案件，做到有案必立、有诉必理，保障当事人诉权。意见于5月1日起施行。最高法印发《关于人民法院推行立案登记制改革的意见》有下列情形之一的，应当登记立案：行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织提起的行政诉讼，有明确的被告、具体的诉讼请求和事实根据，属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖的。对不受理的制约与救济1.起诉状内容欠缺或者有其他错误的，应当给予指导和释明，并一次性告知当事人需要补正的内容。不得未经指导和释明即以起诉不符合条件为由不接收起诉状。2.对于不接收起诉状、接收起诉状后不出具书面凭证，以及不一次性告知当事人需要补正的起诉状内容的，当事人可以向上级人民法院投诉，上级人民法院应当责令改正，并对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分。3.人民法院既不立案，又不作出不予立案裁定的，当事人可以向上一级人民法院起诉。上一级人民法院认为符合起诉条件的，应当立案、审理，也可以指定其他下级人民法院立案、审理。三、加强当事人诉权保护的新机制最高法院《关于人民法院登记立案若干问题的规定》第十条人民法院对下列起诉、自诉不予登记立案：（一）违法起诉或者不符合法律规定的；（二）涉及危害国家主权和领土完整的；（三）危害国家安全的；（四）破坏