政府法制机构在推进依法行政中的地位和作用

政府法制机构在推进依法行政中的地位和作用时间:2004-10-2616:07:39|[][]--------------------------------------------------------------------------------“依法治国，建设社会主义法治国家”是党领导人民治理国家的基本方略，依法行政不仅是依法治国的重要组成部分，而且是依法治国实现的关键和核心。作为政府行为的一项基本准则，依法行政的基本含义在于政府必须依法行使行政权力或从事行政管理活动，实质是切实保护公民、法人和其他组织的合法权利，规范政府行为。政府法制机构作为各级政府在法制建设事业方面的参谋和助手，在推进依法行政这一历史进程中有着特殊的地位，发挥着十分重要的作用。政府法制机构的概念有狭义和广义之分。狭义的政府法制机构是指协助各级政府领导办理法制专项事务的办事机构。广义的政府法制机构不仅包括各级政府的法制机构，还包括各级政府组成部门和其他行政机关内部设置的法制工作部门。本文以狭义的政府法制机构为研究对象，对其在推进依法行政中的地位和作用进行探讨。一、政府法制机构在推进依法行政中的地位依法行政是一项综合性的系统工程，涉及立法、执法、执法监督、法制宣传等方面内容。政府法制机构是推进依法行政的重要力量，在推进依法行政中具有重要的地位：（一）政府法制机构是依法行政工作的制度保障组织依法行政，首先要求要有法可依。政府立法是国家立法体系的重要组成部分，而政府法制机构则是政府立法的主要工作机构。政府法制机构根据依法行政的需要，统筹规划政府立法工作，拟订政府立法计划，报经政府批准后组织实施；起草、审查行政法规、规章草案以及法律或地方性法规草案；按照立法法、行政法规制定程序条例、规章制定程序条例的要求对行政法规、规章草案、法律或地方性法规草案进行审查；督促、指导立法项目起草部门或单位的立法工作；承办行政法规、规章的立法解释工作；提出修改或废止行政法规、规章的建议等。（二）政府法制机构是推进依法行政的行为监督者政府法制机构是政府办理行政复议事项的机构，又是受政府委托代表政府参加行政诉讼活动的机构，承担着对具体行政行为进行监督的职能，同时还承担着对法规规章和政府其他规范性文件备案审查即部分抽象行政行为进行监督的职能。政府法制机构依据行政复议法规定的权限和程序开展行政复议工作。政府法制机构通过行政复议案件的受理、审查、提出处理意见的过程，就是对行政机关的具体行政行为是否合法或适当、具体行政行为的依据是否违法进行监督，并对违法或不当的具体行政行为进行纠正的过程，行使的是对行政行为的监督职能。政府法制机构通过参加行政诉讼活动，不仅维护和监督政府依法行使行政职权，而且能够发现政府行政权力的行使、行政行为的做出与法律规范要求之间存在的差距和问题，对政府立法提出新的思路和建议，推动依法行政的法制化进程。政府法制机构对法规规章和政府其他规范性文件进行备案审查的过程，就是对政府部分抽象行政行为进行监督和纠正的过程，是推进依法行政的行政规范合法化的过程。（三）政府法制机构是行政执法的监督者和协调者“有法可依，有法必依，执法必严，违法必究”是我国社会主义法制建设的基本原则。执法是法制建设的关键，监督是实现法制建设目标的保障。政府法制机构的监督和协调就是依法行政的内部保障。政府法制机构对行政执法的监督内容主要有：对下级政府和本级政府工作部门及有关单位的行政执法主体与行政执法人员的资格进行审查；对下级政府和本级政府部门的行政执法活动进行指导检查，参与组织对本级政府部门专门法律、法规的执法检查工作；对政府部门和行政执法人员的违法违纪行为进行调查，并向政府和有关部门提出处理意见，等等。政府法制机构行政执法协调的主要内容有：协调部门之间在执行有关法律、法规、规章过程中的具体矛盾和争议；对国家行政管理方面的法律、法规、规章等规范性文件与工作实际存在的不适应问题，以及上下级规范性文件与横向的规范性文件之间存在的不协调、相抵触等现象，提出改进和修改建议；对下级政府、本级政府部门制定的规范性文件与上位法存在抵触的，提出撤销或处理意见，负责协调其在执法过程中产生的矛盾和争议，并报请同级人民政府裁决，或者向上级行政机关反映；对本辖区的行政法规、规章或规范性文件进行清理等。政府法制机构通过对行政执法的监督和协调，保障了行政执法部门协调运转，保证了行政执法严格依法进行，保障了依法行政的实现。（四）政府法制机构是推进依法行政的综合协调机构全面推进依法行政是一个系统性的复杂工作，在这个系统中离不开综合协调和进行信息反馈与处理的组织机构。政府法制机构在推进依法行政的实际工作中，通过协调部门之间在有关法律、法规、规章实施和执行中的矛盾和争议，通过立法调研、立法论证和协调、立法草案公开征求意见和召开座谈会、听证会，通过组织或参与行政执法检查活动，通过行政复议和参加行政应诉、法规规章备案审查和其他规范性政策文件的备案审查等监督活动，通过有关依法行政的理论课题研究和研讨会、经验交流会，通过上下级政府法制机构的指导或同级政府法制机构之间的合作活动，解决了大量执行法律法规规章过程中遇到的矛盾和争议，收集和集中了依法行政的各类信息，经筛选、归纳和直接处理或提出处理意见后报本级政府决定，发挥了政府在推进依法行政中的综合协调和信息中心的组织机构功能。维护了法律的严肃性、权威性及国家法制的统一，开创了依法行政的工作局面。（五）政府法制机构是备级政府推进依法行政的法律顾问我国从计划经济体制走向有计划的商品经济体制，进而走向社会主义市场经济体制，政府需要下很大的决心和力气对不适应经济体制改革发展，的行政体制进行改革，使政府从全能和无限的政府模式向有限和有效的政府模式彻底转变。市场经济从某种意义上说就是法制经济，政府在市场经济条件下承担的职能应当是有限的，其行为结果应当是有效的，即政府应当是严格依法行政的政府。在我国，政府职能的转变不可能一步到位，也不可能在短时期内实现，如何能保证政府在职能转变过程中不发生行政权力的膨胀、滥用和腐败，以及行政工作的高效率运转并取得实效，就必须有既熟悉政府行政工作又精通法律事务的组织作为顾问，为政府严格依法行政提供全方位的法律服务。政府法制机构成为各级政府推进依法行政工作的法律顾问，理由有四：一是政府法制机构从设立起就围绕政府的中心行政工作和社会主义法制建设的中心任务开展政府法制建设方面的工作，对政府行政工作和职能变化的情况以及存在的问题了解和掌握的比较全面；二是政府法制机构多年来的工作取得了显著成绩，并为政府法制建设和社会主义法制建设做出了突出的贡献，同时在政府行政工作法制化方面积累了丰富的经验；三是政府法制机构在从事本职工作的同时，还为政府在重大问题决策、主要行政问题的处理和裁决等提供了法律咨询服务，代表政府参加行政诉讼活动，具有承担政府依法行政法律顾问的经历和经验；四是政府法制机构有一支政治、业务、市场经济和法律知识等综合素质较高且工作严谨、责任心强的法制干部队伍，具有承担政府依法行政法律顾问的人才优势。二、政府法制机构在推进依法行政中的作用党的十六大确立的全面建设小康社会的奋斗目标，是中国特色社会主义经济、政治、文化全面发展的目标，为开创中国特色社会主义事业新局面指明了方向。十六大报告强调：“全面建设小康社会，开创中国特色社会主义事业新局面，就是要在中国共产党的坚强领导下，发展社会主义市场经济、社会主义民主政治和社会主义先进文化，不断促进社会主义物质文明、政治文明和精神文明的协调发展，推进中华民族的伟大复兴。”这说明了中国共产党对中国特色社会主义事业规律性认识的进一步深化，也为新时期政府法制工作指明了方向。党的十六大和依法治国基本方略以及推进依法行政的新形势，对政府法制工作提出了许多的新任务、新要求：一是发展社会主义民主政治，建设社会主义政治文明，要求政府法制工作要把坚持党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一起来；加强政府立法工作，提高政府立法质量，健全社会主义市场经济法律体系；加强对行政执法活动的监督，推进依法行政，确保法律的严格实施；推进政府决策科学化民主化的法律制度建设；促进政府职能进一步转变，为建立“行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制”创造法制条件；加强对政府决策和行政执法权力的制约和监督；提高政府依法行政的水平与能力。二是坚持以经济建设为中心，不断解放和发展社会生产力，要求政府法制工作积极开展促进科学技术发展、知识产权保护、人才开发利用、环境保护与资源管理、农产品质量安全、国有资产管理、规范行政审批‘市场体系建设、分配制度和社会保障等方面的立法工作。三是大力发展社会主义文化，建设社会主义精神文明，要求政府法制工作把依法治国与依德治国有机地结合起来，加强文化法制建设，推动社会主义先进文化的发展繁荣。四是依法治国和依法行政的实践，要求政府法制工作体现时代性，把握规律性，富有创造性。政府法制机构在推进依法行政中的作用主要有以下几个方面：（一）加强立法工作，提高行政立法质量，健全社会主义市场经济法律体系有行政立法权的政府的法制机构，要围绕依法治国、依法行政和政府在新时期的中心工作，坚持以经济建设为中心、不断解放和发展社会生产力为目的，通过调研论证和广泛征求意见，编制立法规划和年度立法计划，组织起草或起草行政法规、规章草案、法律草案、地方性法规草案；依据宪法和法律，按照立法法和行政法规制定程序条例、规章制定程序条例以及地方立法条例规定的立法权限、立法事项、立法程序对立法项目草案进行严格审查，不断提高立法质量，对社会主义市场经济法律体系的建立和完善发挥积极作用。（二）维护国家法制的统一，确立法律的权威性和严肃性政府法制机构通过依法审查行政法规、规章草案、法律草案以及地方性法规议案草案，对其中与上位法规定不一致、相抵触的内容进行修改；通过法规规章备案审查，对与上位法规定不一致、相抵触的内容，按照法规规章备案条例的规定提出处理意见；通过行政复议，对不合法的有关政府或者部门的规定提出处理意见。（三）监督行政机关依法行使职权，规范行政行为政府法制机构通过参与政府的重大决策和政府对重要问题的处理活动，对政府的行政决策权和行政裁决权进行监督；通过行政立法活动对政府的立法权限和立法行为进行监督，规范行政处罚、行政审批、行政许可、行政强制、行政合同等的行为和程序，建立依法行政的法律制度和程序；通过行政执法监督活动，对行政执法部门和行政执法机构的行政执法权和行政执法人员的执法行为及执法情况进行监督，制约行政执法权力的行使，规范行政执法行为，保证法律、法规、规章得以实施；通过行政复议和规范性文件备案活动，对具体行政行为和部分抽象行政行为进行监督，根据情况提出意见和建议。（四）加强法制宣传教育，提高行政机关及其工作人员依法行政的意识和水平实行依法行政，领导是关键。政府法制机构要通过举办法制讲座和依法行政报告会、依法行政经验交流会等形式，向政府及其部门的领导宣传普及法律知识，使其对依法行政的重要性和迫切性有充分的认识，提高他们依法行政的意识和能力，为推进依法行政创造前提条件。依法行政的主体是行政机关及其工作人员，而不是行政机关管理的对象（公民、法人和其他组织）．政府法制机构要通过行政机关行政执法资格审查和行政执法人是法律常识、执法知识与技能的培训，提高行政执法人员的法律素质，为推进依法行政工作提供组织保障。（五）评价依法行政工作，完善依法行政工作政府法制机构要通过监督检查，全面了解本行政区域内行政机关执行法律、法规、规章的情况，对依法行政状况作出评价，向本级人民政府汇报，提出改进和加强依法行政工作的意见和建议，以便从政府责任、制度上进一步强化和完善依法行政工作，保证法律、法规、规章得以全面实施并取得实际成效。（六）提供理论创新，引导依法行政依法行政就像任何实践活动或工作一样，需要理论的创新和引导。党的十六大报告指出，“创新是一个民族进步的灵魂，是一个国家兴旺发达的不竭动力”、“实践基础上的理论创新是社会发展和变革的先导”、“通过理论创新推动制度创新、科技创新、文化创新以及其他