法治视野下行政体制改革探索

第21卷第4期宁波大学学报（人文科学版）Vol.21No.42008年7月JOURNALOFNINGBOUNIVERSITY（LIBERALARTSEDITION）July2008——————————————收稿日期：2008-03-18基金项目：国家社会科学基金项目（05BFX015）。第一作者简介：石佑启（1970-），男，湖北大悟人，中南财经政法大学法学院教授，博士生导师。法治视野下行政体制改革探索石佑启，杨治坤（中南财经政法大学法学院，湖北武汉430073）摘要：法治作为一个历史概念，既具有普适性，又具有地方性。对源自西方的法治概念作中国情势解读，它在组成形态上包含私法之治、私法的公法之治、公法之治三部分。法治视野下的行政体制改革的使命，实质上就是要在行政领域实现行政法治；作为互动的另一面，行政体制改革应当从观念变革和法律制度完善两个方面对法治作出回应。关键词：法治；行政体制改革；行政法治；回应中图分类号：D912.1文献标识码：A文章编号：1001-5124（2008）04-0096-06法治是一个历史概念，是人类的一项历史成就。在法治的发展历程中，其涵义也有所变迁，但法治所展示的人类普遍追寻的内核价值诉求一直比较稳定从而使得法治具有普适性。普适性的法治在不同国家、不同民族及其不同时代的实践又进一步丰富了法治的涵义和形态，法治也因此具有地方特色。本文拟从法治的组成形态上对其进行中国情势解读，并从法治的视野分析中国的行政体制改革的使命，进而探究行政体制改革对法治的回应。一、法治的组成形态解读据现有的研究资料可知，最早探寻法治的当推古希腊时期的亚里士多德。他认为，法治应包含两重涵义：“已成立的法律获得普遍的服从，而大家所服从的法律又应该本身是制订得良好的法律。”［1］该思想被后人简约化为普遍守法与良法之治的结合。近代的法治思想不同于前人的最大之处在于近代法治与立宪主义相联系。英国的戴雪因系统地提出并阐释了法治的含义，其观点因而具有一定代表性。他认为法治包括三项内容：其一，法律至上。它确立了法律的绝对统治地位，不仅普通公民要服从法律，国家及其官吏亦要服从法律。其二，分权制衡。法律至上只是明确法律与权力（权利）的关系，还不足以制约和规范权力，必须对权力进行合理分工与配置。正是在这个意义上，后世把立法权、行政权、司法权的分立制衡当作法治的基本要求，甚至等同于法治本身。其三，价值评判。法律来源于某种超越于现实政治权力结构的实在，因而，法律被视为普遍、客观而公正的。这种超验的实在在近代前被理解为神意和自然正义，在后世的法治理论里则通过自由、人权等价值加以承载。而标志形式主义法治向实质法治重大转向的是1959年在印度召开“国际法学家会议”，该次会议通过了《德里宣言》。它权威性地将“法治”总结为三项原则：其一，根据“法治”原则，立法机关的职能就在于创设和维护得以使每个人保持“人类尊严”的各种条件；其二，法治原则不仅要对制止行政权的滥用提供法律保障，而且要使政府能有效地维护法律秩序，借以保证人们具有充分的社会和经济生活条件；其三，司法独立和律师自由是实施法治原则必不可少的条件。［2］不管是戴雪的法治思想还是《德里宣言》所阐述的法治原则，均表达了法治对权力的规制以及在各权力之间的分工与制衡，即法治的真谛在于用法律约束权力——也即广义上的政府的权力，包第4期石佑启等：法治视野下行政体制改革探索97括立法权、行政权和司法权，从而保障人类尊严。也正是从政府应受法律规制的角度，哈耶克认为：“法治意味着政府的全部活动应受预先确定并加以宣布的规则的制约——这些规则在能够使人们明确地预见到在特定情况下当局将如何行使强制力，以便根据这种认识规划个人事务。”［3］可见，西方的法治主要立足于法律与权力的关系，重心依然集中在对国家一方的行为规制，即有“法治是依法治权、依法治官”之说，故我国学者对现代西方法治理论和实践进行研究时指出：“法治是一个表征活动的概念。在此意义上，法治的核心是依法办事。……在一定意义上，可以说，现代法治的精髓是官吏依法办事，只有官吏依法办事，接受法律的约束，才有法治可言。”［4］西方国家的法治特别关注政府的活动，强调公法之治，而他们的经验和理论源于西方国家存在发达的市民社会和完善的私法自治并形成作为法治秩序之一部分的私法之治——它构成西方法治体系隐含或潜在的部分。事实上，“市民社会的法律规则必须借助外部规则来实施，即需要一个国家的政治秩序来实施内部的自由规则体系，也就是说，只有私法的公法之治，或普通法的法治国。”［5］意即只有公法之治与私法之治，才共同构成对法治的完整理解并形成一个完整、统一的法治秩序。西方国家的法治对权力规制的单方强调，实际上隐含了作为法治一部分的私法之治，私法之治已经成为西方国家和社会生活的一种常态以至于人们认为这是一个不需要特别指出或强调的方面，法治也理所当然地不需要着重渲染私法之治。所以，在逻辑上，西方国家的法治只强调法律对权力的约束和权力制衡，就足以构筑一个国家权力运行相对自足的法律王国。因此，如果从组成形态上看，法治由私法之治、私法的公法之治、公法之治三部分构成（当然，也可将“私法的公法之治”看作是“公法之治”的一部分，如学界对诉讼法属于公法范畴达成共识即反映了这种倾向），它既要对国家权力进行规范，涉及对立法权、行政权和司法权等的约束和保障，又要对涉及公共领域和私人领域中的权利进行保障。现代的法治已经突破了西方中心主义，法治也只有兼具普适性和地方性属性才可在非西方国家之外移接成功。同样的原理，近现代的法治之于中国是一个十足的舶来品。源于西方生态环境下的法治移植于中国，必须对之进行创造性转化才不至于出现“橘生淮南则为橘，生于淮北则为枳”之结局。所以，在我国没有西方国家发达的市民社会基础和完善的私法之治传统之下，欲求励行法治，建设法治国家，必须在私权利领域和公权力领域双管齐下，做到权力规制和权利保障并重。首先，国家通过制定、确认市民社会的交往规则，将其以法律的形式获得国家权威的认可以实施“私法之治”，并在市民社会的法律规则无法自我施展时提供公力救济，即“私法的公法之治”。其次，在“公法之治”领域，通过调整公共权力自身结构、公共权力与公民权利配置格局、公民权利与公民权利结构，以宪法和法律为基准规制国家权力和保障公民基本权利。法治对权力规范和权利保障是全方位的同步形态，其根本精神恰是以法律规制权力和保障权利，从而有效地实现公民权利与自由。而作为法治之法律，一经制定和颁行便成为一种独立自存的社会力量。公共权力以法律为力量源泉，对应于公民权利和自由，防止公民权利和自由的滥用，从而保证自身职权的正常行使；与此同时，公民亦以法律为依恃，对应于公共权力，以监督权力正当、合法地行使，防止权力被滥用，以保障自身权利和自由不为权力无端侵夺。法律作为一种社会力量始终保证国家权力与公民权利之间适度等距离的存在。［6］这是我国实施依法治国，建设法治国家所必须具备的维度。二、从法治视角看行政体制改革的使命依法治国，建设社会主义法治国家已经成为我国治国方略，当下的行政体制改革应当以法治的价值理念为指引，通过制定普遍、有效、可操作的善良规则，规范行政体制改革所涉及的各种行为主体包括政府机关、社会主体、市场主体和公民个人的行为。行政体制改革的实质是对政府与个人、市场、社会之间的利益关系作重新调整，并转化为法律对权力和权利的界定、规范、保障和促进，在公权力与私权利之间、个体自由与集体自由之间、个体利益与公共利益之间寻求必要的张力和动态平衡，从而实现个体人权与集体人权的和谐发展。因此，从法治的角度来审视行政体制改革所要解决98宁波大学学报（人文科学版）2008的问题，主要涉及政府职能转变、行政机构调整和行政权力配置、行政权力运行规则三个大的方面，即政府职能法治化、政府组织和编制法治化、政府权力和行政行为法治化。当然，从政府一方的视角来分析问题，在法律上不可简约化为只关注政府权力而忽视权利，恰恰相反，只有在政府权力和公民权利的双方关系视野中才能真正解决行政体制改革所面临的问题。政府职能法治化，首先要求对现行的政府职能予以分解、转移、强化，明确哪些职能应该退出，哪些职能应该控制，哪些职能应该加强，在界定了政府职能的基础上，将政府职能的实现方式、政府职能的运行体制法治化。而那些被转移给市场、社会组织的职能，国家有义务将其纳入法治化轨道，但该法律关系已经主要是在私法主体之间展开（私法之治），除非超出私法之治领域，公法主体才可介入其中（私法的公法之治）。很明显，私法之治属于法治的一部分但不属于行政法治的内容，被转移出的职能的私法之治本身不是政府职能法治化的内容，而是行政体制改革中政府职能转变成功的一个外部配套系统。政府职能法治化，实际上要转换成政府的权力范围法治化；政府组织、政府规模、政府权力及其运行的法治化，这均涉及政府作为行政法律关系的一方主体。因此，从法治视野来审视和分析中国当下的行政体制改革所要处理的问题，实际上就是要在行政领域实现行政法治。行政法治是法治在行政领域的回应和展开，也是我国励行法治，建设法治国家的重要一环。在机械、消极的法治时代，遵循“管得最少的政府即是最好的政府”，政府实施无为而治。对于行政权力，只需遵循法律的边界，不逾越这一边界即可，不侵害权利即构成了对权利的消极保护。随着能动、积极的法治时代到来，国家必须向公民提供基本的生存照顾，而行政权因具有比较优势而充当了建设福利国家的排头兵和生力军，正如日本学者南博方认为，现代行政“不仅仅是国会的手足，它肩负着国民所托付的职责，是能动地实施政策的活动体”，［7］国家行政权力不仅不能随意侵害公民权利，还必须积极主动地为公民服务，增进公民的福祉。因此，在能动法治下，法律不仅要控制行政权滥用，还要保护行政权不受非法抵抗和侵害，更在于要激励行政权积极行使以增进国民福利。从公民一方看，其权利亦不止于不被非法侵害，更在于作为独立、自在、自为的法律主体参与国家行政事务的共同治理，并平等分享政府的积极行政所增进的国民福祉。三、行政体制改革对法治的回应法治是一套有关价值理念、制度安排及其实践的综合体系，欲求实现一种个人和社会能得到充分、协调发展的社会秩序和生活状态。同时，法治也是一项关涉所有参与主体的共同事业，需要参与主体的相互合作，并通过权力——权利及其相应的义务为载体得以展示。从权力与权利的相对性来看，行政体制改革对法治的回应，实际上应是政府和公民对法治的双方回应。正如刘作翔先生指出，“中国法制现代化的道路需要从两个路径同时并进：法律制度的变革和法律观念的培植和提高，舍弃任何一个方面，都会使中国法制现代化遭受夭折和阻碍。”［8］所以，行政体制改革对法治的回应，可以从观念变革和制度建设两个方面进行分析。（一）行政体制改革中的政府和公民观念变革1.政府行政观念的变化。树立有限政府观念。法治下的政府是有限政府，法治下的行政亦应当是有限行政。行政体制改革就是要处理好政府与社会、政府与个人、政府与市场、政府之间的关系，核心就是确定政府的职能，解决政府权力的外围界限和内部配置问题，变传统的全能政府为有限、有为政府。所以行政体制改革应当首先树立一种有限政府、有限行政的观念，并指导改革的进行。树立服务行政观念。我国传统的行政体制是在特定的历史条件下形成的，重视管理，强于管制。虽然1982年宪法也有“为人民服务”的规定，但这更多是一种政治信念，要将“为人民服务”的信念转换成公民实实在在享受到的行政服务，还必须通过行政体制改革改变传统管理模式，放松管制，增强行政服务功能——其前提必须变革管制观念、树立服务行政理念。树立积极行政观念。伴随国家行政从“消极行政”向“积极行政”转变，法治也由“机械法治”走向“能动法治”。法治不再仅仅是对行政权力的限制，而是规范权力：或限制、或保障，更多是促进，第4期石佑启等：法治视野下行政体制改革探索99要求行政权在法治之下积极、能动地行使，为国民提供更多优质高效的公共服务和公共产品。现行的行政体制改革就是要革除传统行政体制弊端，理顺关系，建立良好的体制和运行机制并将其纳入法治化轨