澳门政府行政改革

1“21世紀的公共管理：機遇與挑戰＂國際學術研討會論文澳門特區公共行政改革：动因、策略與難題PublicAdministrationReforminMacaoSAR:Context,StrategiesandChallenges曾軍榮ZengJunrong（浙江工業大學政治與公共管理學院講師）吳帥WuShuai（浙江大學公共管理學院博士研究生）澳門2008年10月删除的内容:2007-5-262澳門特區公共行政改革：动因、策略與難題摘要：回歸之後，澳門特區政府采取管理主義和市場化取向改革措施，顯著提升了公共服務的效率和品質。回歸效應是澳門特區公共行政改革的重要動因。部分由于歷史因素的影響，澳門特區公共行政改革混雜著初級改革（强調結構功能再造）和高級改革（强調程序再造和市場化）兩種性質。爲了在回歸後迅速提升公共服務效率和品質，以及保持穩定，特區政府采取了兩步走的改革策略，即首先進行高級改革，然後進行初級改革。當前，澳門特區政府公共服務改革的難點在于回歸前後行政架構的延續性而遺留的職能重叠問題。職能改革是當前澳門特區公共行政改革的重要內容，民政總署的職能理順是關鍵所在。只有推進初級改革，高級改革才能取得其預期效果。關鍵詞：公共行政；政府改革；澳門特區；職能再造PublicAdministrationReforminMacaoSAR:Context,StrategiesandChallengesAbstract:Afterthereturnofsovereignty,MacaoSARGovernmenthasadoptedmanageralismandmarket-basedtoolstoimprovetheefficiencyandqualityofpublicservices.ItismainlydrivenbythehighexpectationsofMacaopeopletothenewborngovernment.Partlyduetothehistoricalfactors,Macaopublicadministrationreformisamixtureoftheadvancedreform,whichlaysstressontheprocedurereengineeringandprivatization,andthebasicreform,whichputemphasisonthefunctionrestructuring.Inordertoimprovepublicservicesinashorttimeandkeeppoliticalstability,thenewborngovernmentadoptssuchatwo-stepsstrategy,advancedreformfirst,basicreformsecond.Thefunction-overlappingprobleminheritedfromtheadministrativestructurebeforethereturn,isthekeypointofMacaopublicadministrationreformnow.ThegovernmentalfunctionreformisofgreatimportancetoMacaopublicserviceimprovement,especiallythefunctionadjustmentofInstitutoparaosAssuntosCivicoseMunicipais(IACM).KeyWords:PublicAdministration,GovernmentalReform,MacaoSAR,functionalrestructuring31999年12月20日，澳門主權回歸，成爲我國第二個特別行政區。回歸八年來，澳門特區政府致力於經濟發展與民生之改善，通過博彩業的開放競爭，實現了經濟的復蘇及持續快速增長。與此同時，澳門特區政府根據《基本法》的要求與社會民衆的訴求，積極推進公共行政與公共服務改革，採取各種措施，努力提升公共服務的效率與品質。本論文研究回歸以來澳門特區公共行政改革的動因、進程與策略，以及當前面臨的突出問題，探討澳門特區公共行政未來改革的方向。一、公共行政的革新浪潮20世紀70年代末以來，一波以管理主義和市場化爲取向的公共行政革新浪潮席捲全球。這一波革新浪潮起始於英國、新西蘭、澳大利亞、美國、加拿大等西方發達國家，而後逐漸擴散到世界各地。其中較為著名的改革有，英國的“下一步行動計劃＂、“競爭求質量＂和“公民憲章＂，美國的“重塑政府＂、“國家績效評估＂，以及新西蘭和澳大利亞的改革。對於這波政府革新浪潮，學者們冠之以不同的名稱，例如“新公共管理＂、“（新）管理主義＂、“以市場爲本的公共行政＂、“後官僚制典範＂、“企業家精神政府＂等。扼要地講，這一場公共行政革新的精髓在於管理主義和市場化取向。管理主義主張公共部門管理與私營部門管理在本質上是相似的，並且私營部門的管理優於公共部門的管理，因此，應引入私營部門的管理技術與方法來改造公共部門的管理與公共服務的提供。譬如，流程再造、目標管理、全面質量管理、標杆管理、績效管理等等。市場化取向的改革，是把（准）市場機制引入公共部門，通過市場競爭，例如外判（或合同外包）和競爭性投標，來提高公共部門管理和公共服務的效率。市場化取向的改革以經濟學，尤其是公共選擇理論、委託代理理論和交易成本理論爲理論基礎，推崇以市場式政府模式1來取代傳統的官僚制模式。在薩瓦斯看來，這場革新的核心就是民營化，即通過委託授權、政府撤資、政府淡出等形式，引入競爭，實現“更多依靠民間機構，更少依賴政府來滿足公衆的需求＂2。二、澳門特區公共行政改革的背景與動因在全球化的時代，澳門特區的公共行政改革，無論是被動抑或是主動，必然受到了這一波公共行政革新浪潮的影響。自回歸以來，澳門特區政府在歷年的施政報告中都把公共行政與公共服務改革作爲施政的重點之一，採取各種措施，來革新政府部門的官僚文化，提升公共服務的品質，提高社會公衆的滿意度。從改革的動機來看，當代西方發達國家的政府改革是以財政危機、管理危機和信任危機爲內在動機。3與此相比較，澳門特區的公共行政改革具有獨特的背景，與西方發達國家的政府改革動機存有較大的差異。在經濟財政方面，回歸之前，澳門經濟連續四年實質負增長，而回歸之後，在中央政府的大力支持下，澳門經濟不僅走出了低谷，而且實現了多年快速增長。在2002年博彩業開放競爭，以及2003年“自由行＂政策實施之後，澳門經4濟快速發展，本地生産總值名義增長率從2002年至今均爲兩位數。與此同時，政府財政收入大幅增加，2006年政府財政總收入達273.6億元（澳門幣），比2000年增長了69.8%，2006年財政盈餘爲98.4億元，遠高於2000年的3.1億元。4因此，從回歸之後經濟財政狀況來看，澳門特區政府的公共行政改革並不具有財政方面的壓力，而且財政上的逐漸寬裕在一定程度上緩解了改革的迫切性。在信任政府方面，根據香港大學民意研究計劃2002年和2003年兩次調查結果，澳門民衆對特區政府施政報告的滿意度分別爲54%和50%，對特區政府表現的滿意度分別爲64%和72%，信任特區政府的比率分別爲81%和78%。5這表明，回歸之初，澳門民衆對於特區政府的信任度和滿意度都比較高。6由此可見，財政問題和信任問題都不構成特區政府在回歸之後立即開展公共行政改革的動機因素。從實際情況來觀察，管理問題和回歸效應是澳門回歸後公共行政改革的主要動機。在回歸之前，尤其是澳門進入後過渡期以後，澳葡政府的“夕陽＂心態十分明顯，官僚主義盛行，對於不少涉及社會民生的問題的處理缺乏主動性，有些問題更採取推諉方式對待，效率低下。由於政權更迭因素，回歸之前澳葡政府權威嚴重流失，公務員紀律鬆弛。7從民意調查來看，澳門民衆對於葡國統治的滿意度僅有22.3%，而香港民衆對於英國統治的滿意度達68.6%8。澳門民衆對於回歸普遍持樂觀態度9，對回歸之後特區的經濟社會發展、公共行政與公共服務抱有較高的期望，希望新政府能消除澳葡政府時代官僚主義、效率低下等弊病。在這種情況下，開展公共行政改革，提高公共服務的效率和品質，就成爲澳門特區政府成立之後面臨的非常迫切的任務。在回歸之後第一份施政報告中，澳門特區行政長官何厚鏵先生就指出，“政府尤其重視建立新的公共行政文化，以及能回應市民訴求的公共服務模式，增強公務員的社會責任感＂10。強化公務員服務特區、服務市民的公僕觀念，貫徹“以民爲本＂的施政理念，提高公共服務的效率和品質，成爲回歸後澳門特區政府改革努力的方向。三、澳門特區公共行政改革的主要措施澳門特區政府自成立以來爲消除官僚主義文化，提高行政效率和公共服務的品質，借鑒了其他國家和地區的成功經驗，同時根據本地的實際情況，採取了一些具有比較強烈的管理主義色彩和市場化取向的公共行政改革措施。具體包括11：（1）“服務承諾＂計劃。1999年8月，回歸前的行政暨公職司公共行政翻譯中心試點推行“服務承諾＂12。特區政府成立後加強了“服務承諾＂計劃的研究，並逐步在政府部門中推行。2003年底，所有提供對外服務的政府部門都推行了“服務承諾＂計劃。至2007年9月，特區政府44個部門共推行了對外服務承諾454項。特區政府在2007年2月成立了“公共服務評審委員會＂，建立服務承諾計劃認可制度，在未來將設立“政府服務優質獎＂，對表現優異的部門給予表彰。（2）諮詢、建議及投訴機制。特區政府成立之初就製作了《建議、投訴和5異議的處理機制》建議文本，政府部門均設立了接受市民投訴、意見和建議的機制，而後發展爲諮詢、建議及投訴機制。近年來，開始建設“跨部門電子投訴處理系統＂。（3）市民滿意度評估計劃。2001年澳門特區政府制定了“市民滿意度＂評估問卷，並在部分政府部門試用。2003年開始實施市民滿意度評估計劃。至2007年9月，共有25個政府部門推行了有關評估。（4）ISO國際品質管理認證。2001年，澳門特區政府身份證明局率先取得了ISO9001（2000）質量管理體系證書。至2007年9月，有10個政府部門合共60個附屬單位考取了ISO認證。（5）“一站式＂服務模式。澳門特區政府2002年開始試行“一站式＂服務模式，由相關部門在同一地點集中辦理同類事項，首先在登記及公證、申領失業救濟金、投資等服務中實行，而推廣到飲食發牌等服務。至2007年9月，有10個部門推行了“一站式＂服務。民政總署2002年在澳門人口稠密地區開設了市民服務站，2004年爲配合一站式服務設立了綜合服務中心。未來，特區政府將按照地點分區化、服務集中化的方向，深化“一站式＂服務模式，建立“政府資訊中心＂和“市民服務中心＂，並籌組與“市民服務中心＂相配合的“分區社區服務諮詢委員會＂。2007年11月首個“市民服務中心＂正式啓用。（6）行政程序簡化。2002年，澳門特區政府開始進行不涉及法規修改的行政程序簡化工作。其後，制定編寫了《優化行政程序工作的一些建議》、《優化行政程序與一站式服務模式工作指南》和《評估優化行政程序成效指南》。（7）公共服務電子化。2002年，開展並完成了公共服務電子化的研究分析工作，並開始提供一些電子化服務專案。近年來，制定了“電子政務發展綱要（2005─2009）＂，並開展了“e-Macao電子政務合作計劃＂。（8）平衡計分卡。2004年澳門特區政府開展“績效評估制度＂的籌備工作，嘗試建立平衡計分卡制度，並以行政暨公職局爲試點。2005年完成平衡計分卡的試行工作，2006年進行檢討。（9）服務協定。2005年提出“服務協定＂構想，把政府部門本身職權範圍內所提供的服務，以協定形式授權其他政府或非政府部門負責，而原來的部門則具體負責協助政策的制定、技術支援及監督的工作。“市民服務中心＂的建設採取服務協定作爲部門間相互委託處理業務的基礎。（10）解除管制。2000年開放澳門移動電話市場，解除澳門電訊公司的專營權。（11）外判（合同外包）。回歸前，澳門政府已經採取了外判來