第3章 行政体制

第三章行政体制主讲姚军财税与公共管理学院[e-mail]导言行政体制是若干相关要素构成的有机整体。是国家推行行政事务所建立的管理体制。一般而言，行政体制与关于政府的概念相一致，有广义和狭义之分。从广义政府的意义上说，行政体制涉及到国家政权的所有机关，包括立法、行政和司法机关在内。从狭义政府的意义上说，行政体制仅指国家政权中的行政机关，在中国即指中央政府（国务院及各部委）和地方省（市、自治区）、市（州、盟）、县（区、市、旗）、乡（镇、民族乡）各级政府，而不包括其他立法、司法等国家机关。这里指后者。教学目的与要求•了解：行政体制的功能；•基本掌握：行政体制的类型及基本构成要素；•重点掌握：行政体制的概念、特点；集权制与分权制、首长制与委员会制，行政区划体制；当代中国行政体制的改革；本章重点与难点•行政体制的概念、特点；•集权制与分权制、首长制与委员会制，行政区划体制；•当代中国行政体制改革的目标、内容；•当代中国行政体制改革的发展；第一节行政体制概述主要内容：•行政体制概念与特点•行政体制的功能及构成要素；一、行政体制的涵义•体制与制度☼一般说来，体制相对于制度而言。制度是社会为人们规定的共同和根本的行为准则。☼诺思：“制度是社会游戏的规则，是人们创造的、用以限制人们相互交换行为的框架。”☼邓小平：“制度好可以使坏人无法任意横行，制度不好可以使好人无法充分做好事，甚至会走向反面。”☼行政制度1、正式制度：亦称规则，是有一定的组织机构公开发布和实施的行为准则，包括各种组织的章程、协议、纪律和国家的法律、政令、条例等。是一种外在的强制约束。2、非正式制度：亦称习惯，是指人们在社会生活过程中约定俗成、共同恪守的准则，包括习俗、传统、道德伦理、意识形态等。是一种内在的心理约束。3、实施机制：正式规则和非正式规则固然重要，但实施机制是否健全更为重要。因为，一方面，如果没有实施机制，那么任何制度规则，尤其是正式约束规则不能生效。另一方面，随着交换的复杂化，产生信息不对称，人的机会主义行为会偏离契约或制度规则。因此，实施机制是制度的有机组成。强制性的实施机制是任何契约、规则制度能够实现的基本前提。☼制度安排制度安排是根据特定的环境和要达到的目标，就某一特定类型的活动和关系而进行的制度建设。包括：1、制度设计：指制度的分析、研究和设立活动。制度设计的关键是制度的有效性和可行性。2、制度整合：指新制度和现存制度配套、耦合过程。制度整合的重点是消除制度间的冲突和营造制度政体效应。3、制度创新：指根据变化发展的情况，对原有的制度进行变革或创立新的制度的活动。制度创新，要以观念创新为先导，大胆开拓，寻求突破，以实现制度的科学化、高效化。•体制与机制通常认为，体制不是体系与制度的合称。而是体系与机制的总和。这里的体系可以理解为各种相关制度构成的系统。而机制一词的原意是指机器的工作原理或人体的机能，如人体内的神经、呼吸、消化等系统的构造及其相互作用的功能等，后引入社会生活领域，意指社会系统内各要素之间的律动或惯性的作用联系，可形象地表述为“各种手段作用于社会系统而形成的惯性力量”。•行政体制行政体制又称行政管理体制，主要是指一个国家行政系统中的权力的划分、职能配置、组织结构和运行机制等关系模式的总和。它由该国的基本的政治制度规定，受该国经济制度、文化传统等因素的制约。１、就行政体制各组成部分的地位和关系而言1）其核心内容是行政权力的划分和行政职能的配置。权力划分决定行政职能的配置，行政职能的配置又左右行政组织结构和运行方式。2）行政组织结构是其表现形式，行政组织（机构）是行政权力和行政职能的载体。3）运行机制是其灵魂。若无决策、执行、反馈等连续不断的运行活动，行政权力的行使就是一句空话，行政组织就失去了存在价值。4）行政体制是政治体制的有机组成部分，与立法体制、司法体制连体，共同构成国家管理体制，行政体制受其制约。5）在我国，共产党的组织具有行政化的特征，领导并与行政体制共同执掌行政权力，形成难分难解的党政关系，在实质上，中国共产党执掌行政权力的体制也是行政体制的组成部分。２、就行政体制组成部分的存在状态而言，有静态的行政组织结构体制和动态的行政运行机制之分。前者根据国家政治统治、经济发展、社会进步的需要和有关法律法规的规定，对行政主体及其相互关系进行结构性配置。后者是对行政主体行为的方式、原则和程序的规范性约束，它影响行政管理的基本方向。在实践中，二者相互依存、相互影响。二、行政体制特点•产生的先导性；•存在的惰性；•对行政效率影响的全局性；•其各构成要素的可变性；三、行政体制的功能•行政体制对行政系统乃指社会都有重要的作用和功能，它能提高行政管理的的效能，增加行政资源的作为，促进社会的发展与进步。这种积极作用表现在：1、对政府行政组织的框定、调控和制约作用；2、对国家政治和社会经济的促进、保证和保护作用。当然，事物有它的两面性，行政体制的功能一旦失调，行政体制也有消极功能，第二节行政体制类型主要内容：•行政权力体制；•行政领导体制；•行政区划体制；一、行政权力体制行政权力体制是指“国家行政机关与其他国家机关、政党组织、群众团体等之间的权力分配关系的制度。”当前，世界上主要有以下几种类型：•三权分立制；•议行合一制；•政教合一制；•军政合一制；二、行政领导体制行政领导体制，作为一种运行机制，是行政权力的具体化和内在化，具体表现为行政机构的设置、内部权力的划分和行政机关的形式及相互关系。•按参与最高决策事务的人数，可分为首长制（又叫独任制）和合议制（又叫委员会制）；•按上下级组织享有决策权的大小，可分为集权制和分权制；三、行政组织体制按照机关内部各组成单位之间的职权性质和工作范围，可划分为•层级制（又叫直线制或分级制）•职能制（又叫机能制或分职制）；上述类型各有其有了利弊。卢梭说：“没一种政府形式在一定情况下可以是最好的，但在另一种情况下又可能是最坏的。”四、人事管理体制人事管理体制：即人事制度或人事行政体制，指国家选举、任用行政公务人员的具体形式及有关制度，它通常有：•选任制；•考任制；•委任制；•聘任制。五、行政监督体制行政监督体制：从广义上说，行政监督体制是指国家政治力量和社会力量对国家行政机关及其人员的行政行为实施监督、督导和规正的制度，其目的在于通过社会广泛的参与和评价，预防、补救和改进特定的行政行为。一般包括：•内部监督（一般行政监督、审计监督等）；•外部监督（立法监督、司法监督和社会监督等）。六、中央与地方关系体制中央与地方关系体制是行政权力体制、行政领导体制、中央政府体制交叉并存的一种体制。它是关于中央与地方之间立法关系、司法关系、行政关系、经济关系及权限划分的基本制度和结构形式，其主要类型有：•中央集权制；•地方分权制等。七、行政区划体制•行政区划体制：也称行政区域体制。指国家依照一定原则，将全国领土划分为若干层次的区域系统并建立相应机关的制度。它实质上规定和影响着中央和地方的基本结构关系。在联邦制和单一制国家里，行政区划体制通常有很大的差异。行政区划的主要原则有：政治原则，经济原则，民族原则。第三节中国行政体制改革主要内容：•中国行政体制改革的目标；•中国行政体制改革的内容；•中国行政体制改革的发展状况；一、行政体制改革的目标•行政管理法制化；•政府管理宏观化；•行政管理责任化；•行政管理民主化；•行政管理信息化；•行政决策科学化；•行政机构精简化；•行政管理高效化；二、行政体制改革的内涵•行政机构改革与行政职能转换；•人事干部制度改革；•中央与地方关系（包括地方与地方、地方与企事业单位之间关系）改革；•行政决策体制改革；•行政区划体制改革；•行政监督体制改革；三、行政体制改革的进展•关于行政机构改革和职能转变从1978年以来，中国的行政机构改革先后进行了四次，即1982年、1988年、1993年、1998年，平均每5年进行一次。1．1982年改革；2．1988年改革；3．1993年改革；4．1998年改革；•关于人事干部制度改革新时期以来中国的人事干部制度改革，集中表现为改革原有干部制度，建立公务员制度。当代中国的公务员制度，是在对原有干部制度进行改革的基础上，逐渐演化形成的。它经历了以下四个主要的发展阶段：1．革故鼎新阶段（1978年12月—1987年9月）：2．初创与试行阶段（1987年10月—1993年7月）：3．确立与发展阶段（1993年8月—1997年8月）：4．深化改革阶段（1997年9月至今）：•关于中央与地方关系（包括地方与地方、地方与企事业单位之间关系改革中央政府与地方政府关系，其核心问题是权力的分配。从新中国成立到改革开放之前，中央政府和地方政府关系的变化，大体构成放权—收权的怪圈。20多年来中央与地方关系体制的改革，大体经历了以下4个阶段：•从1978年到80年代中期，提出并实施权力下放的改革措施。•80年代中期到90年代初，进一步下放权力，同时克服权力过分分散。•90年代前期至2000年，对下放权力进行反思、评估，深入探讨中央和地方事权划分。•2001年至现在，加大行政审批制度改革力度，大规模减少行政审批。•关于行政决策体制改革1．1978年以来，实行民主集中制原则基础上的行政首长负责制。2、1988年，中共十三大报告提出建立社会协商对话制度。3、1992年，中共十四大报告明确指出，决策的科学化、民主化是实行民主集中制的重要环节。4、1997年，中共十五大报告进一步指出，要把改革和发展的重大决策同立法结合起来。•关于行政区划体制改革世界上无论哪个国家，出于治理的需要，都要把疆土划分为若干层次的行政区域，并在所划分的区域内设置相应的、层级不同的行政机构。中国的行政区划实行以四级为主，二级、三级并存的体制。1、实行四级体制的是：（1）省、自治区―→（2）市(省辖市、地级市)、地区行政公署（省级派出机构）、自治州、盟―→（3）县、市（县级市）、旗、区（郊区）―→（4）乡、镇，构成中央（级）、省（级）、市（级）、县（级）、乡（级）五个行政级别。2、实行三级体制的是：（1）省、自治区―→（2）市(省辖市、地级市)―→（3）区（省辖市和地级市的城区）；还有（1）直辖市（省级）―→（2）县、市（县级市，不设城区）、区（郊区）―→（3）乡、镇，构成中央（级）、省（级）、市（级）、县（级）和中央（级）、省（级）、县（级）、乡（级）四个行政级别。3、实行二级体制的是：（1）直辖市（省级）―→（2）区（直辖市的城区），构成中央（级）、省（级）、县（级）三个行政级别。改革开放以来，在行政区划上出现了如下重大的调整：•计划单列市；•撤县改市；•市领导县体制；•特别行政区。•关于行政监督体制改革改革开放以来，中国政府致力于行政监督制度的建立和不断健全，改变了过去缺乏行政监督体系的状况。20多年来，中国建立的监督制度有如下方面：1．党纪监督制度2．行政检察制度3．经济检察制度4．行政诉讼制度5．举报制度四、行政体制改革的启示•行政体制改革要以经济建设为中心，服务于经济体制改革和政治体制改革的需要，并构成改革中的关键环节；•行政体制改革要坚持“分步实施、逐步到位”和“重点突破、整体推进”的渐进式改革策略从传统的计划经济向市场经济过渡，这已成为当今世界许多国家的必由之路；•行政体制改革要持续、深入的进行，必须始终抓住和解决重大问题，以重大问题的解决带动其他问题的解决。•案例分析：分粥制度有7个人组成的小团体，其中每个人都是平凡而且平等的，但不免自私自利。他们想通过制定制度来解决每天的吃饭问题——要分食一锅粥，但并没有称量工具。于是，大家先后试验了许多不同的方法：方法一：指定一个人负责分粥。很快，大家就发现，这个人为自己分的粥最多。于是，又换了一个人，结果总是主持分粥的人碗里的粥最多最好。所谓权力会导致腐败，绝对的权力绝对腐败。方法二：大家轮流主持分粥，每人一天。虽然看起来平等了，但是每个人在一周中只有一天吃得饱而且有剩余，其余6天都要挨饿。大家认为这种办法造成了资源浪费。方法三：大家选举一个信得过的人主持分粥