第一章 行政公文概述全

第一章行政公文概述第一节引言一、公文1、公文的含义公文即公务文书，是国家机关、企事业单位、社会团体等法定社会组织在行使职权和实施管理的过程中，依据特定的程序、规则、格式撰制出来，表述自己意志以发挥行政管理效能的文书；是传达政令，指导、布置和商洽工作，请示和答复问题，报告和交流情况，联系公务、记载工作活动的重要工具。2、公文与应用文二、文书、文件、公文在机关工作中，三者常通用，均指国家机关及其他社会组织在公务活动中形成和处理的收、发文件以及机关内部所使用的文件材料，即公务文书。但由于历史沿革、使用习惯和其他原因，三者仍有不同的使用场合、称呼和用法。文书文件公文三、行政公文行政公文是行政机关在行政管理过程中形成的具有法定效力和规范体式的文书，是依法行政和进行公务活动的重要工具，是我国最古老的一种文章体裁。行政公文具有十分独特和鲜明的特点：如权威性、法定性、程序性、时效性。其在治理国家、管理社会方面的作用主要是：法规作用、指导作用、协调作用、凭据作用、教育作用。—、行政公文的概念行政公文，简称公文。国务院2000年8月24日发布的《国家行政机关公文处理办法》(以下简称《办法》)中列出了十三类公文，即命令（令）、决定、公告、通告、通知、通报、议案、报告、请示、批复、意见、函、会议纪要。这十三类公文在国家各级行政机关、群众团体、企事业单位实施管理、处理公务时广泛使用，是本课程讲述的主要对象。二、行政公文的源流（一）先秦——公文的产生、发展阶段（二）秦至清代——公文的成熟、完备阶段（三）近现代——公文的改革、民主化阶段一、行政公文的含义行政机关的公文，是行政机关在行政管理过程中形成的具有法定效力和规范体式的文书，是依法行政和进行公务活动的重要工具。公文具有广义和狭义之分。二、公文的特点（一）政治性（二）公务性（三）法定性（四）规范性（五）时效性有些教科书又说公文的特点是：权威性、法定性、程序性和时效性。其实都差不多，大同小异。三、公文的作用（一）领导指导和宣传教育的作用（二）规范行为的作用（三）处理公务和记载凭证的作用四、公文的种类在使用公文和处理公文的过程中，根据需要，可按照不同的标准、从不同的角度把公文分为不同的种类。（一）按适用范围分按照公文的适用范围和用途划分，《办法》规定行政机关公文有13种，即命令（令）、决定、公告、通告、通知、通报、议案、报告、请示、批复、意见、函、会议纪要。例：中华人民共和国主席令第四号《中华人民共和国科学技术进步法》已由中华人民共和国第八届全国人民代表大会常务委员会第二次会议于1993年7月2日通过。现予公布，自1993年10月1日起施行。中华人民共和国主席江泽民一九九三年七月二日1、命令命令（令）是国家行政领导机关或领导人对下级机关和人员发布的一种强制性的具有领导与智慧性质的法规性文件。适用于依照有关法律规定发布行政法规和规章；宣布施行重大强制性行政措施；奖惩有关人员；撤销下级机关不适当的决定。根据《中国人民共和国宪法》规定，只有国家主席、国务院及其所属部委和县以上各级人民政府，才能依照法律规定的权限发布相关的命令。常用的命令有公布令、行政令、任免令、嘉奖令、惩戒令、通令、戒严令等。2、议案议案又叫提案、提议案，它是某一党政机关或组织的会议代表，在会议规定的时间内，就有关重大问题提交会议讨论，并研究处理的意见和建议。由各级人民政府按照法律程序，向同级人民代表大会或人民代表大会常委会提请审议的事项，具有法规性。议案有由政府部门提出的，有由各级人大代表在相应的代表会议上提出的。3、决定、决议决定，是机关单位解决重要问题，部署重大行动，决策重要事项的公文，适用于重要问题、重要事项或重大行动做出安排及决策，具有法规性。决定的内容有处置性的、公布性的、布属性的、惩处性的等多种。决议，是经过会议讨论通过并要求贯彻执行的重要事项所形成的文件，具有法规性。决议与决定相比，它使用的范围要稍窄些，还必须经过会议讨论通过。决议的内容有公布性的、批准性的、阐述性的。4、指示指示，是上级领导机关对下级机关部署工作和阐明工作原则、方法、步骤的文件，适用于对下级机关部署工作，阐明活动的指导原则，具有法规性。指示的内容有针对全局的、局部的或特殊情况的，在时间要求上有一般指示和紧急指示之分。5、公告、通告、公报公告，是党和国家的权力机构向国内外郑重宣布重大事件和决议、决定等使用的一种公文，适用于向国内外宣布重要事项或者法定事项，具有告知性。公告的内容包括人事任免的、领导人重大活动情况的、重大科技实验的和其他重大事项的等。通告，是机关单位用于在一定范围内公布应当遵守或者周知的事项的一种公文，具有告知性和规定性。通告的内容有制约性或行业性的、知照性或周知性的以及办理性的等。公报，是机关单位向国内外宣布重大事件时使用的一种公文，《文件处理条例》中将它列为第一类，适用于公开发布重大事件或重要决定事项，具有告知性和法规性。与公告相比，公报的内容通常更为详细具体。常见的有新闻公报、会议公报、统计公报等。6、条例条例，是党政机关常用的一种规范性公文，《文件处理条例》中指明：“条例由领导机关制定或批准，规定某些事项或机关、团体的组织、职权等带有规章制度性质的文件用‘条例’”。二）按行文关系分按照公文在各级机关之间的运行方向，可将行文分为三类：上行文、平行文和下行文。相应地，行文关系也可分为上行文关系、平行文关系和下行文关系三种。1、上行文上行文即下级机关向上级机关呈递的公文，一般可分为逐级行文、多级行文和越级行文三种。由于下级机关要对自己的直接上级机关负责，因此逐级行文最为普遍。只有在特殊情况下才可以采用多级行文和越级行文的方式。上行文包括报告、请示和议案三种公文类型。2、平行文平行文即相互没有隶属关系和业务指导关系，同级或不属同一系统的机关部门之间的行文。平行文多采用公函文件。3、下行文下行文即上级机关对所属下级机关制发的文件，一般可分为逐级行文、多级行文，直到基层行文这三种。下行文的文种较多，有命令、决定、指示、公告、通告、通知、通报、批复、会议纪要等9种。（三）按保密要求分按照公文的保密级划分，可分为普通件、秘密件、机密件、绝密件。绝密，指涉及国家最高核心机密的文件；机密，指涉及国家重要机密的文件；秘密，指涉及国家一般秘密的文件。秘密、机密、绝密件的保密期限要根据国家保密局发布的《国家秘密保密期限的规定》确定。秘密一般不超过10年；机密一般不超过20年；绝密一般不超过30年，特殊情况为“长期”。（四）按办理时限分按照公文送达、办理的时限要求划分，可分为特急件、急件、平件；电报分为特提、特急、加急、平急和一般文件。特提件在发出前要通知对方注意接收，接到文件后要打破常规速度办理；特急件一般要求一天内办结；加急件一般要求两三天内办结；平急指时限稍缓的事项。五、公文的书面格式公文的各要素划分为眉首、主体、版记三部分。置于公文首页红色反线（宽度同版芯，即156mm）以上的各要素统称为眉首；置于红色反线（不含）以下至主题词（不含）之间的各要素统称主体；置于主题词以下的各要素统称版记。（一）眉首部分1、公文管理标识2、发文机关标识3、发文字号4、签发人1、公文管理标识公文管理标识包括公文份数符号、秘密等级和保密期限、紧急程度。公文份数序号，是将同一份文稿印制若干份时每份公文的顺序编号。用阿拉伯数字顶格标识在版心左上角第1行。秘密等级和保密期限，如需标识秘密等级，用3号黑体字，顶格标识在版心右上角第1行，两行之间空1字；如需同时标识秘密等级和保密期限，用3号黑体字，顶格标识在版心右上角第1行，秘密等级和保密期限之间用“★”隔开。紧急程度，如需标识紧急程度，用3号黑体字，顶格标识在版心右上角第1行，两字之间空1字；如需同时标识秘密等级与紧急程度，秘密等级顶格标识在版心右上角第1行，紧急程度顶格标识在版心右上角第2行。2、发文机关标识发文机关标识由发文机关全称或规范化简称后加“文件”组成；对一些特定的公文可以只标识发文机关全称或规范化简称。发文机关标识上边缘至版心上边缘为25mm。对于上报的公文，发文机关标识上边缘至版心上边缘为80mm。发文机关标识推荐使用小标宋体字，用红色标识。字号由发文机关以醒目美观为原则酌定，但是最大不能等于或大于22mm*15mm。联合行文时应使主办机关名称在前，“文件”二字置于发文机关名称右侧，上下居中排布；如联合行文机关，应保证公文首页显示正文。3、发文字号发文字号由发文机关代字、年份和序号组成。发文机关标识下空2行，用3号仿宋字体，居中排布；年份、序号用阿拉伯数字标识；年份应标全称，用六角括号“〔〕”括入；序号不编虚位（即1不编为001），不加“第”字。发文字号之下4mm处印一条与版心等宽的红色反线。4、签发人上报的公文需标识签发人姓名，平行排列于发文字号右侧。发文字号居左空1字，签发人姓名居右空1字；签发人后标全角冒号，冒号后用3号楷体字标识签发人姓名。如有多个签发人，主办单位签发人姓名置于第1行，其他签发人姓名从地2行起在主办单位签发人姓名之下按发文机关顺序依次顺排，下移红色反线，应使发文字号与最后一个签发人姓名处在同一行并使红反线与之的距离为4mm。（二）主体部分1、公文标题2、主送机关3、正文4、附件5、成文时间6、生效标识7、附注3、正文正文是公文的主要内容。主送机关名称下一行，每自然段左空2字，回行顶格。数字、年份不能回行。序号按一、（一）、1、（1）的顺序排列。注意：联合行文机关过多时，必须保证公文首页显示正文。写不下时，可采取下列办法：一是公文标题中可以不标发文机关，二是将主送机关移至版记部分，三是适当缩小发文机关标识的字体，四是缩小首页的行距。4、附件附件是附在文件之后，对文件内容起说明和补充作用的文字材料，它包括转发、保送的文件，随文颁发的规章、制度，以及文件中的报告、数据、人员名单等，它是文件的有机组成部分。公文如有附件，在正文下空1行，左空2字用3号仿宋体字标识“附件”，后标全角冒号和名称。附件如有序号使用阿拉伯数字（如：“附件：1.XXXXX”）；附件名称后不加标点符号。附件应与公文正文一起装订，并在附件左上角第1行顶格标识“附件”，有序号时标识序号；附件的序号和名称前后标识应一致。如附件与公文正文不能一起装订时，就在附件左上角第1行顶格标识公文的发文字号并在其后标识附件（或带序号）。5、成文时间成文时间是指公文形成的时间，这是公文生效的时间标志。公文成文时间的确定有以下几种情况：单位单独行文，以领导签发文件的日期为准；经会议通过生效的文件，以会议通过的日期为准；联合行文，以最后签发单位领导人签发的日期为准；电报，以发出日期为准；一般事务性的文件，以印制时间为准。成文时间用汉字将年、月、日标全；“零”写为“○”；如：“二○○六年十二月三十一日”。成文时间的标识位置根据印章排序情况而定。6、生效标识生效标识是指加盖机关印章。公文除“会议纪要”是以电报形式发出的以外，应当加盖印章。命令（令）类公文，套印行政首长的名章，联合上报的公文，由主办机关加盖公章。公章加盖办法如下。（1）单一发文印章单一机关制发的公文在落款处不署发文机关的名称，只标识成文时间。成文时间右空4字；加盖印章应上距正文2mm~4mm，端正、居中下压成文时间，印章用红色。当印章下弧无文字时，采用下套方式，即仅以下弧压在成文时间上。当印章下弧有文字时，采用中套方式，即印章中心线压在成文时间上。（。2）联合行文印章当联合行文需加盖两个印章需加盖两个印章时，应将成文时间拉开。左右各空7字；主办机关印章在前，两个印章均压成成文时间。采用同时加盖印章方式，以办证印章排列整齐。两印章间互不相交或相切，相距不超过3mm。当联合行文需加盖3个以上印章时，为防止出现空白印章，应将各发文机关名称（可用简称）排在发文时间和正文之间。主办机关印章在前，每排最多3个印章，两端不得超过版心；最后一排如余一个或两个印章，均居中排布；印章之间互不相互或相切；在最后一排印章之后右空2字标识成文时间。当公文排版后所剩空白处不能容下印