第三讲 行政行为

第三编行政行为行政行为概述行政立法行政许可行政强制行政合同行政指导行政处罚行政监督行政责任第九章行政行为概述行政行为的概念、特征和分类行政行为的内容和效力行政行为的成立、生效与合法要件行政行为的无效、撤销和废止第一节行政行为的涵义一、行政行为的概念行政行为是指行政主体行使行政职权，作出的能够产生法律效果的法律行为。三层涵义：第一，行政行为是行政主体所作出的行为。主体要素第二，行政行为是行政主体行使行政职权、履行行政职责的行为。行政权力要素第三，行政行为是能够产生法律效果的行为。法律要素二、行政行为的特征法律从属性裁量性单方意志性强制性行政立法行为、行政执法行为与行政司法行为要式行政行为与不要式行政行为抽象行政行为与具体行政行为依职权行政行为与依申请行政行为单方行政行为、双方行政行为与多方行政行为羁束行政行为和自由裁量行政行为附条件行政行为和不附条件行政行为合法行政行为与不合法行政行为…………第二节行政行为的分类一、行政立法行为、行政执法行为和行政司法行为划分标准：所形成的法律关系行政立法行为：制定规范性文件的活动行政执法行为：实现法律、法规或规章的活动行政司法行为：裁决行政争议的活动二、要式行政行为和不要式行政行为划分标准：是否具备一定的法定形式要式行政行为：行政许可必须颁发许可证；行政立法必须形成立法文件；行政处罚必须制作处罚决定书；非要式行政行为如遇到紧急、危急情况，行政主体经常可以采取非要式的方式来作出行政行为。例如，约束醉鬼酒醒三、抽象行政行为与具体行政行为划分标准：实施的对象及适用力主要区别：对象的特定与不特定。效力向前或向后。是否具有普遍适用性是否可以反复适用国务院制定行政法规交通征稽执法市政府作出两个不同的规定：“在2002年前在本市已领取车牌的车主必须交城市扩容费1000元”“今后凡在本市申领个性化车牌的车主必须交城市扩容费1000元”第一个决定由于行为对象即车主是固定的，可以统计的，因而属于具体行政行为；第二个决定由于车主是不固定的，无法事先统计的，因而属于抽象行政行为案例分析：江苏花木园艺场案1990年9月15日，江苏省某县枫林镇人民政府发布了枫政发（1990）第32号《关于园林绿化工程管理体制规定》的文件。该文件规定，为加强全镇园林绿化管理，对经营绿化的园艺场、工程队共12个单位的营业执照予以注销或限制经营范围。本案原告花木园艺场的经营范围和其他权利因此而受到多方面的限制，经济损失达3.1万多元。花木园艺场不服，以镇政府侵犯其合法经营自主权为由，向江苏省某县人民法院提起行政诉讼。案子到法院之后，在是否受理问题上即产生了两种截然不同的观点。第一种意见认为，被告发布的32号文件是抽象行政行为，不属于人民法院的受案范围。因为这个文件针对的不是某一个场或者某一个人，而是对全镇10多个单位具有普遍的约束力。第二种意见则认为，被告发布的32号文件是具体行政行为，人民法院应当受理，其主要理由在于以下三点：首先，被告的文件并不具有普遍约束力，其针对的对象是特定的。该文件从标题看，似乎是针对普遍的公民、组织，但从其实质内容来看，该文件实际上就是针对全镇的12个园艺场和工程队；其次，被告的文件所规定的条款不是事前的行政行为，而是事后的、直接影响相对人实体权利的行政行为，因为文件中涉及包括原告在内的12个单位的组织机构要予以调整和保留，对上述单位的经营范围有的要扩大，有的要限制；再次，原告是经某县工商管理部门依法核准、登记、验审的企业法人，其具有合法的经营自主权。思考：同意何种意见？案例分析：江苏花木园艺场案四、依职权行政行为和依申请行政行为划分标准：是否可由行政主体主动实施依职权行政行为：行政处罚依申请行政行为：行政许可行政复议专利申请商标注册五、单方行政行为、双方行政行为与多方行政行为划分标准：参与意思表示的当事人的数目行政机关实施的行政行为大多数是单方行政行为双方行政行为：市政府与建筑商签订建造地铁的合同多方行政行为：公安机关的治安调解一、行政行为内容赋予权益和剥夺权益科以义务或免除义务确认法律事实与法律地位新版结婚离婚证第三节行政行为的内容和效力赋予权益：颁发营业执照（权能）颁发驾驶执照（权利）发社会保障金（利益）剥夺权益：工商人员查封仓库（一）赋予权益和剥夺权益（二）科以义务或免除义务科以义务：接受审计监督（行为）如纳税决定（财产）拘留决定（人身）免除义务：（三）确认法律事实与法律地位确认法律事实交通事故责任认定医疗事故责任认定工伤认定确认法律地位房管局对房屋所有权的确认身份登记二、行政行为效力公定力确定力拘束力执行力对公定力的理解行政行为一经成立，即被推定为合法有效，任何个人和组织都应当予以承认和尊重，而不得否认和拒绝；公定力是一种假设的、推定的、暂时的法律效力；公定力自行政行为成立之时就产生；公定力是一种对世的法律效力；公定力原理的例外是无效行政行为。对确定力的理解（1）对行政主体而言，它被要求不得任意改变自己所作出的行政行为，否则应承担相应的法律责任。（2）对行政相对人而言，它被要求不得任意请求改变已经生效的行政行为，否则其请求将被视为无效而不予受理。不过确定力也不是绝对的：（1）行政主体如果发现自己的行政行为确实具有违法情形，可以依法予以改变，但对受损害的行政相对人应依法承担相应的法律责任。（2）行政相对人在法定期限内，按法律程序向法定国家机关请求改变。拘束力不但要求行政主体不得随意更改，要求行政相对人接受并履行其内容，而且要求其他国家机关不得任意干涉，要求其他社会成员不得随意干预。即其法律效力应得到所有国家机关（包括作出行政行为的行政机关）和全体社会成员（包括该行政行为的相对人）的尊重。例如，农村土地承包合同一经签订，双方应严格履行，不得擅自更改；交通事故赔偿诉讼中司法机关要尊重公安局的交通事故责任认定内容。对拘束力的理解执行力所要求实现的内容是行政行为所设定的权利义务。其实现方法有两种：自行履行和强制执行。注意：1.并非所有行政行为都必须强制执行，例如，警告、行政许可，都与强制执行无关；2.并非行政行为在任何情况下都必须强制执行，强制执行的前提是相对人拒不履行其应履行的义务；3.有些行政主体不具有强制执行手段，其行政行为需要申请人民法院强制执行。对执行力的理解第四节行政行为的成立与合法要件一、行政行为的成立与成立要件1、主体条件：必须是国家公务员、法律法规授权组织的工作人员、被委托组织的工作人员。2、主观条件：有凭借行政职权产生、变更或消灭某种行政法律关系的意图，并有意思表示。3、客观条件：有行使行政职权的行为，并表现于外部。4、法律效果条件：能够产生一定直接或间接的法律效果。二、行政行为的合法要件1、主体合法2、内容合法3、程序合法在北京卖菜的安徽来京司机杜宝良，因为连续105次在同一地点违反禁行标志，被累计罚款10500元。根据北京《道路交通安全违法行为处罚及记分标准》，未按照禁止标线、警告标线指示行驶的，罚款100元，扣2分。左图就是杜宝良被连续非现场执法的地点：北京西城区真武庙头条西口。真武庙头条是由东向西单行。主体合法（主体要件）作出行政行为的主体有行政主体资格作出的行政行为在行政主体的权限范围内内容合法（内容要件）符合法律法规的规定符合法定幅度和范围具体明确适当。行政行为的内容必须符合实际，切实可行公正、合理程序合法（程序要件）行政行为符合法定的方式行政行为符合法定步骤、顺序行政行为符合法定时限三、行政行为的生效时间即时生效受领生效告知生效附条件生效厚厚一摞处罚决定书直击杜宝良事件案例一1999年12月30日，某省计划委员会批准拟将山东省某市城区某公路改建工程列入山东省重点项目。某市交通委员会认为，只要能列为省重点项目，迟早会批地，应趁今年春季早些动手，如果等到办完一系列手续再施工，有可能今年内就无法开工了（因为进入汛期以后修路很困难）。于是，该市交通委员会在未依法办理征地手续的情况下，于1999年初开始在某公路的平行线上又新修一条公路，占用了大量的基本农田。这一为改建公路而擅自征用土地的行政行为严重违反了《中华人民共和国土地管理法》的有关规定，被记者调查曝光后引起相当大的社会震动。问：某市政府交通委员会的行为是否合法？分析要点：《中华人民共和国土地管理法》第45条第1款规定，征用基本农田的土地需经国务院批准。某市改建的公路征用了大量基本农田，理应报批。因此，某市政府交通委员会没有报批，就擅自征用大量基本农田来修建公路，这一行政行为在内容上严重违法。2000年8月，某市某县矿务局的一台铲车在过街时与中学学生孙某相撞。之后，某县交警大队作出了案号为4070158的事故责任认定，认定孙某负全部责任。孙某不服，向某市交警支队提起复议，而某市交警支队在法定的30日内并未作出复议决定。到了2002年，某市交警支队作出了复议决定，某县交警大队据此又作出了交通事故责任认定，案号仍为4070158号，认定孙某负主要责任，矿务局负次要责任。请试分析本案中某县交警大队的行政行为在程序上的问题。分析要点：某县交警大队在原认定行为未被撤销的情况下，就同一案件作出了两份同一编号而责任不同的事故责任认定书，完全无视行政行为对自身的拘束力，该行政行为在程序上严重违法。案例二一、行政行为无效因具有重大而且明显的违法情形而自始无效的行政行为。（一）无效的原由1.行政行为具有特别重大的违法情形。（如市政府命令一个因有爆炸危险而停止向外供气的煤气站立即恢复向外供气。）2．行政行为具有明显的违法情形。（如某县政府规定其所作出的某类行政行为属于终局行政行为。《行政诉讼法》规定只有“法律”才可以规定是否属于终局行政行为）第五节行政行为的无效、撤销与废止3．行政行为的实施将导致犯罪。（如某乡政府命令村民捕杀国家保护的珍稀动物招待外商。）4．没有事实根据，或要求从事客观上不可能实施的行为。（如公安机关根据没有查证的材料给无辜的公民以治安处罚，或某县林业局责令某窑厂五日内栽上被其擅自砍伐的一百亩森林。）5.行政主体受行政相对人威胁或欺骗而作出的行政行为。6．行政主体不明确或明显超越相应行政主体职权的行政行为。（如行政主体在行政决定书上不署名、不盖章的行政决定。）（二）无效的结果自始至终不发生法律效力可不受该行为约束，不履行不承担法律责任所得利益返还给相对方，并予以赔偿最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释第九十五条被申请执行的具体行政行为有下列情形之一的，人民法院应当裁定不准予执行：（一）明显缺乏事实根据的；（二）明显缺乏法律依据的；（三）其他明显违法并损害被执行人合法权益的。二、行政行为的撤销以行为成立当初存在瑕疵为理由（行政行为的合法要件缺损和行政行为不适当），取消该行政行为的效力，使其从成立时起就丧失效力，从而恢复到起未作出之前状态的法律制度，称为行政行为的撤销。撤销的效力以溯及既往为原则。分为争讼撤销和依职权撤销。三、行政行为的废止行政行为的废止是指行政主体依职权以法律程序使行政行为丧失法律效力的行为。行政行为废止情形：1．行政行为所依据的法律、法规、规章、政策经有权机关依法修改、废止或撤销。2．国际国内或行政主体所在地区的形势发生重大变化，原行政行为的继续存在将导致有碍社会政治、经济、文化的发展，甚至给国家和社会利益造成重大损失。3．行政行为已经完成原定的目标、任务，实现了其历史使命，从而没有必要继续存在。行政行为的撤销行政行为的废止1主体：自己、上级、复议机关立法机关、行政机关法院、同级人大常委会2理由：行政行为的合法要件缺损法律法规规章政策修废改或行政行为严重不适当社会形势发生变化已完成原定的目标、任务3失效日：自撤销之日起失效自废止之日起失效4溯及力：具有溯及力不具有溯及力使社会关系回归到被撤销往后失去效力，行政行为作出之前的状态不影响以前的效力5责任：行政主体负有责任行政