第二章西方行政学说史正统时期

正统时期的西方行政学说韦伯、怀特、古利克、厄威克、福莱特的行政学说正统时期的西方行政学说韦伯的官僚制理论怀特的理论行政学思想古利克的一体化行政思想厄威克的系统化行政管理原则福莱特的动态行政管理原则第一节韦伯的官僚制理论生平马克斯·韦伯是同泰勒和法约尔同一历史时期并且对西方古典管理理论的确立作出杰出贡献的德国著名社会学家和哲学家。韦伯生平1864年，出生在德国爱尔福特，后不久迁居柏林。1882年，入海德堡大学攻读经济学和法律，以后又就读于柏林大学和哥廷根大学。在此期间还曾入军队服役，从而使他对德国军队的管理制度有较多的了解，对他以后从事组织理论的研究多有裨益。1891年，以《中世纪贸易公司史论》的论文获得博士学位。1892年～1920年，先后在柏林大学、弗莱宝大学、海德堡大学、维也纳大学和慕尼黑大学执教，讲授过法律、政治经济学、社会学等教程；同时，还曾创办《社会科学与社会政治文献》杂志。韦伯生平韦伯的研究兴趣十分广泛，涉及社会学、政治学、经济学、历史、宗教等许多领域。他的学术成就十分耀眼，以至于包括社会学、经济学和哲学在内的众多学科纷纷与其认同。韦伯的主要著作：《新教伦理与资本主义精神》《一般经济史》《社会和经济组织理论》《社会学论文集》韦伯生平马克斯·韦伯韦伯生平马克斯·韦伯韦伯生平马克斯·韦伯韦伯的官僚制理论从19世纪末到20世纪初，德国作为后起的资本主义国家，很快完成了工业革命的过程，资本主义经济得到了迅猛的发展。以家庭产业为特征的家族企业开始向现代的资本主义企业形态转化，各种垄断组织相继出现。到第一次世界大战前，垄断组织已遍及采煤、冶金、电气、化学等各个主要工业部门，要求建立一套新的稳定而高效的，足以与之相适应的管理办法和组织体制。作为社会学家的韦伯对此产生了浓厚的兴趣，并以渊博的学识和精深的理论素养，提出了一种所谓“理想的”行政管理体制。任何社会组织都必须以某种形式的权威为其存在的基础。社会与其组成部分，更多的不是通过契约关系或者道德一致，而是通过权威的行使而被聚在一起，在那些和谐与秩序占上风的地方，权威的运用从未彻底消失过。权威结构理论与组织类型分析韦伯的行政组织理论韦伯对权威和权力的区别：韦伯的行政组织理论韦伯以为，统治是一种合法的权威，或者说，统治者的权力都以正当的形式被他的服从者所接受，从而为社会公认，成为合法的。权力：无视人们的反对，强使人们服从的能力；权威：人们在接受命令时出于自愿。1、传统的组织韦伯的行政组织理论这种类型的组织，权威是以不可侵犯的古老传统和行使这种权威者的正统地位为依据的。对这种权威的服从是对拥有这种不可侵犯的正统地位的个人的服从。2、神秘化的组织韦伯的行政组织理论这种组织行使权威是以对某个具有模范品德的英雄或具有某种天赋的人物的崇拜和热爱为依据的。对这种权威的服从是基于追随者对这种领袖人物的信仰，而不是基于某种强制力量。领袖人物必须把自己装扮成救世主、预言家和英雄，借以使服从者信赖自己和追随自己，从而维持其统治的稳定。领袖人物也必须不断地以其奇迹之举和英雄行为来回报追随者。一旦他丧失了信徒们的信仰，这种权力就会崩溃。这种类型的权威不能作为稳固的政治统治的基础。3、合理化－合法化组织韦伯的行政组织理论这种权威的基础是组织内部的各种规则。对这种权力的服从，实际上是对合法建立起来的客观秩序的服从。这种类型的组织是以官僚组织的形式出现的。行使权力的人——官僚则只是法规的执行者，而不是法规的最终源泉。综上，三种不同类型的组织都依不同的基础，建立起对权威的服从关系：韦伯的行政组织理论权威类型要求服从的基础神秘化的服从我，因为我能改变你们的生活传统的服从我，因为我们的人民一直这样做合理化－合法化的服从我，因为我是你们法定的法官只有合理化－合法化的权威可以作为理想的行政管理体制的基础。韦伯的官僚制理论韦伯提出的理想的行政管理体制，即“官僚制”。“理想”的行政管理体制“官僚制”(bureaucracy)一词是由法文bureau与希腊文kratos复合而成。bureau原意指带有书写折叠板的家具，后衍义为书桌，进而指放书桌的办公室、官邸、办公场所，kratos具有管理、治理、统治的含义。18世纪以来，bureaucracy一词从原来的“办公室”逐渐引申为训练有素的专业人员根据固定的规章、制度展开活动的一种理性而高效的行政管理体制。韦伯正是在这种意义上使用该术语的，在其众多著作中，bureaucracy表示一种有效的组织管理体制和方式。韦伯的行政组织理论这里所谓“理想的”行政管理体制:不是说它是在某种意义上的最好的或是符合人们某种需要的管理体制；而只是指它代表了一种“纯粹的”、“在现实中没有例证的”的组织形态，借以与那些在现实中实际存在的具有各种各样特殊形态的组织相区别。韦伯的行政组织理论韦伯认为：官僚体制是一种严密的、合理的、形同机器那样的社会组织；它具有熟练的专业活动，明确的职责划分，严格执行的规章制度，以及金字塔式的等级服从关系等特征，从而使其成为一种系统的管理技术体系。韦伯的行政组织理论韦伯指出，官僚体制即使从纯技术的角度观察，也比以往的其他管理体制具有明确的优越性：(1)准确性；(2)迅捷性；(3)明确性；(4)简单性；(5)连续性；(6)严肃性；(7)同一性；(8)严密的服从关系；(9)防止摩擦；(10)人力和物力的节约。由于官僚体制具有上述优点，就可以保证它能够像一架机器那样灵活地运转。韦伯的行政组织理论官僚制是随着资本主义经济和社会化生产的发展而出现的。资本主义市场经济的发展要求精细的、不含糊地和不断地进行管理。而这种管理只能采取官僚制。在一个现代化国家里，实际的统治者必然的和不可避免的是官僚政治。——资本主义社会化生产的发展，要求出现一种更严密的管理体制与之相适应，这就是官僚体制。正是这种官僚体制的管理，真正显示出资本主义社会化生产的管理同家族制的或其他生产方式管理的区别。这种官僚体制不仅适用于经济领域，而且适用于社会生活的各个领域。资本主义社会的发展过程也是官僚体制的发展和普及过程。韦伯的行政组织理论官僚制的基本特征：1、建立明确的职能分工。对组织的全部活动进行专业化的职能分工，并依据职能分工确定管理职位，详细规定各个职位的权力和责任范围。这些规定适用于所有处于管理职位的人。韦伯的行政组织理论2、建立明确的等级制度。组织的职位均按等级原则自上而下顺序排列，并共同服从于一个指挥决策中心，从而形成一个严密的行政管理的等级系列。在这个等级系列中，每个成员都要为自己的决定和行动对上级负责，同时受上级的控制和监督；为了使每个管理人员都能完成其所承担的责任，必须给予相应的权力，使其有权对他的下级发号施令。这样，就能维持组织的稳定，并保证其强而有力。韦伯的行政组织理论3、建立有关职权和职责的法规和规章。把组织各项业务的运行都纳入法规和规章之中，并要求组织内的每个成员都必须按照这些法规和规章从事职务活动，都必须受统一的法规和规章的约束。也就是说，要使组织一切人员的职务行为规范化。韦伯的行政组织理论4、业务的处理和传递均以书面文件为准，坚持行政管理档案系统原则。现代官僚组织的主体是由行政人员、物资机构和档案机构三部分构成，其中广泛、严密的档案机构则在一定意义上已成为官僚制的重要标志。在组织化的官僚体制中，行政职务的执行都以正式的文件或案卷——档案保存着原始的文件和草案为基础，一切行政命令、决议和规章都必须运用书面的形式加以表述，行政组织内部之间的沟通与合作也必须通过正式的文件进行。正式的和成文的文件用毕，档案系统就对此进行必要的保存与管理，成为日后决策的基础。现代官僚组织都拥有极其详细和广泛的档案系统，这个特征使官僚组织能够独立于个人之外，档案系统是组织不可缺少的存储器。韦伯的行政组织理论5、组织内的所有职务均由受过专门训练的专业人员担任，对它们的选拔和提升也均以其技术能力为依据。由于组织内部的所有职务都是按职能分工的原则确定的，因而要求占据每项职位的人员都必须具有相应的技术能力。因此，必须通过公开的考试来选择和录用人员，以是否具有必要的技术能力作为选择和录用人员的客观标准。韦伯的行政组织理论6、一切职业的管理人员都是根据一定的标准聘用的，组织发给他们固定的薪金，保障他们应得的权益，同时，也拥有随时解雇它们的权力。管理人员的升迁和报酬都有明文规定，以工作业绩和工作年限为标准。韦伯的行政组织理论7、管理人员必须完全同生产资料或管理资料的所有权相分离。与管理当局有关的官员、雇员或工人本身并不拥有个人的生产资料和管理资料。这些资料是由别人以实物或金钱形式提供给他们用的，而官员则要负责对其使用做记载。在机关的领域内控制的组织所有的财产，同官员私人应用的个人财产也要完全分开。官员行使职能的“官署”所在地同官员的居住所在地也要完全分开。韦伯的行政组织理论8、组织管理的非人格化组织的每个成员必须排除个人感情的干扰，以超脱和冷静的态度处事，从而保证组织内的人与人之间都是一种非人格化的关系，或者说，保证组织内的人与人之间都只是职务关系，而不是个人之间的私人关系。韦伯的行政组织理论韦伯认为：由于理想的行政管理体制具有上述特征或优点，就使它能够适应一切现代的大规模社会组织的需要。实际经验也表明，这种理想的行政管理体制能够获得最大程度的效率，能够保证对人实行最合理的控制，能够实现最优的精确性、稳定性、纪律性和可靠性。官僚制的矛盾与局限一方面，韦伯认为官僚制对于人类的未来而言就是一只“铁笼”，另一方面，韦伯又义无反顾地指出：“正如自从中世纪以来，所谓的迈向资本主义的进步是经济现代化唯一的尺度一样，迈向官僚体制的官员制度的进步是国家现代化的同样明确无误的尺度”。——用韦伯的范畴和理论，即形式合理性与实质合理性的矛盾。1、理论上：韦伯官僚制设计中的合理性悖论形式合理性，是指在统治关系中，行动方式倾向于在其手段和程序等方面尽可能地被加以量化，从而使得行动本身以及对行动结束后目的实现程序的预测成为可以被计算的任务。这是一种纯粹客观的合理性。实质合理性，则完全基于价值判断的基础，它对行动的目的和后果作出价值评价，这些评价如是否合乎宗教信仰或宗教教义，是否符合习惯，是否表现出某种社会美德或善行等。实质合理性极力强调行动的社会关注，忽视行动效率，是一种主观合理性。形式合理性是工具－目的的，实质合理性则是伦理道德理想的。实质合理性是传统社会秩序的本质特征。形式的合理性与实质的非理性是现代社会的本质特征。在现代社会，传统的一切神圣价值消失殆尽，代之而起的是形式合理性的功利主义、技术主义、实证主义，把功能、效率突显到极致。为了追求效率，人们日益将属于实质合理性的价值、信仰、理想弃置脑后。作为社会主体的个人，也完全物化了，在庞然大物般的官僚机器面前束乎无策，现代人陷入一种尴尬的境地。韦伯一方面批判现代文明的反文化、反人道特征，另一方面又强调作为现代人的命运即现代文明注定是不可避免的，这就是现代性的悖论。其一，效率悖论（1）官僚制的非人格化祛除了各种“人为因素”，意味着使人际关系转变为物的关系，由此产生的官僚式的冷漠态度必然降低组织的工作效率。（2）官僚制根据规则行事，极易导致“目标替代”或者说“目标移位”现象。（3）官僚组织的封闭性和理性经济人特性使官僚机构成为某种利益群体，通常会追求预算规模和公共权力的不断扩大来追求自身效用的最大化，其行为常常偏离公共效用最大化方向。2、实践中：官僚制在实践中的悖论（4）官僚体制是一种缺乏竞争效率的制度安排，报酬的取得是依据在等级金字塔中所处的层级，而与个人的劳动绩效关系不大甚至无关，这就使得官员缺乏内在的激励，形成论资排辈的不良现象，从而不利于服务质量的提高。（5）官僚机构垄断了公共物品的供给，缺乏节约成本、提高效率的压力；（6）管理技术专门化和分工细密化，还导致组织臃肿、职能重叠和行政成本的无限扩张。其二，民主悖论官僚制强调集权主义，强调下级对上级在职务上的绝对服从，从而抑制了员工的积极性和创造性。而官僚制对官员队伍的专业化和专家治国的强调，更是将“理性无知”的社会民众排斥在政府行政之外，从而在某