第八章清的行政管理

中国行政史壹中央政府的行政体制贰叁肆清的行政管理地方政府的行政体制行政运行与行政监督行政官员的管理中央政府的行政体制中央政府的行政体制清代中枢机构的演变：清代的中央行政体制基本上承袭了明代的中央行政体制的形式和内容。同时也糅合了本民族的传统：1、议政王大臣会议；2、文馆；3、内三院；4、内阁；5、南书房行走；6、军机处。中央政府的行政体制一、议政王大臣会议又称“国议”，是清朝前期的中枢决策机构。努尔哈赤设议政五大臣，同八旗旗主一同议政，参与机务。崇德二年，皇太极在每旗增设议政大臣三人，开始出现带职衔的议政大臣，此举旨在吸引较低级贵族参与军国大政以削弱八旗旗主的势力。此后，由宗室贵族、八旗旗主固山额真、议政大臣共同议政的形式确定下来，这种议政大会即称议政王大臣会议。清军入关前，议政王大臣会议作为中枢决策机构充分地行使其决策职能。但康熙爷为削弱其权力，设南书房，到雍正年间设立军机处后，议政王大臣会议的权力更加衰落，终于在乾隆五十六年被宣布取消。中央政府的行政体制二、文馆、内三院、内阁1、天聪三年，皇太极命儒臣翻译汉文典籍，并记录本朝历史，设立“文馆”。文馆是清内阁最早的组织形式，皇太极任命了一些文学侍从为文馆大学士，他们即清朝最早的大学士。2、天聪十年，皇太极改文馆为内三院：内国史院:负责撰拟诏令、编纂史书；内秘书院：负责掌管起草敕谕和收录各政府机构的奏疏；内弘文馆：负责讲经注史、颁布制度。内三院初置八承政掌管内三院事务。3、顺治十五年，清朝参照明朝制度改内三院为内阁，其品秩降为正五品。具中枢机构的雏形。中央政府的行政体制二、文馆、内三院、内阁4、康熙帝亲政后于康熙九年再次改内三院为内阁，将大学士品秩升为正二品。5、清内阁体制的真正成熟是在雍正、乾隆年间。雍正八年将大学士品秩提高至正一品大员乾隆四年设协办大学士为大学士的副职成为常设的固定职务。从此，内阁的组织形式确定下来。翰林院和通政司：康熙九年确定了翰林院的建置；通政司是为内阁掌管收发事务的机构中央政府的行政体制三、军机处：康熙十六年，为集权选调翰林官侍讲学士入乾清宫南书房当值，称“南书房行走”，除写作诗文外，还拟写谕旨，发布政令，己成为中枢决策机构。军机处于雍正七年设置，主要是为了当时用兵西北的军事需要，以期达到办事密速的效果。后来事权逐渐扩大，发展成为总揽军政大权的中枢机构。军机大臣秉承皇帝旨意办事，取代了议政王大臣会议的权力，政务的裁决、官吏的任免、用兵的方略均由军机处掌握，其实权远远超出内阁之上，成为国家中枢机构中的核心机构。军机处职官包括军机大臣和军机章京，都是兼职。军机大臣无定额，有为首者一人，称领班，即首席军机大臣。军机章京，规定为满、汉章京各十六人，分为两班，各以一人为领班。中央政府的行政体制四、六部、理藩院、大理寺：六部是清代负责分管各项政务的执行的重要职能部门。六部以贝勒一人总理部务，下设满汉承政若干人，参政若干人。顺治元年，废除以贝勒总理部务的制度，采用明六部官职名称，但每一职务均设满、汉。理藩院是清代管理蒙古、回族、藏族事务而新设的中央机构，设尚书为长，侍郎为副，下设旗籍、王会、典属、柔远、徕远、理刑六个清吏司。其地位在六部中的工部下，理藩院还兼管部分外交事务。除民族事务还掌管外交事务。与礼部的分工，凡从东南海道而来的由礼部掌管，由西北陆路而来的由理藩院主持。大理寺：是全国最高司法机关，设大理寺卿满、汉各一人，少卿满、汉各一人。清代六部地位职权的下降：清代督抚直接听命于皇帝，六部无权向督抚直接下达发布命令，各部满汉尚书及左右侍郎均可单独上书皇帝，这加剧了机构间的内耗，大大地削弱了六部的功能和效率,使六部已降为一般的办事机构。中央政府的行政体制五、太常寺、光禄寺、鸿胪寺、太仆寺的设置及其地位太常寺：主管祭祀事务。光禄寺：掌祭品、膳食和酒宴事宜；鸿胪寺：掌朝会礼仪之赞导。太仆寺：掌马政。卿寺的权力逐渐减小，成为形同虚设的冗余机构。除太仆寺外，其它机构名义上是独立的，实际上己沦为礼部的下属机构中央政府的行政体制六、宗人府、内务府宗人府的地位：是清朝管理皇族事务的机构，其长官为宗人令，由亲王或郡王充任，其下属为左、右宗正和左、右宗人等，均从满族贵族中遴选。宗人府排在政府机关的首位，高居内阁、六部之上。其具体职责是掌管皇族属籍、纂修“玉牒”、议叙或议处皇族官员、审理皇族内部的诉讼案件。内务府设置的重大意义：掌管宫廷事务。职权广泛，凡皇帝及其家族的衣食住行均由其掌管.机构庞大，属官众多，其设置意义是使宦官处于严格管理之下，不能像明代宦官那样形成自己的权力系统，避免了明代宦官干政的历史在清朝重演。地方政府的行政体制地方行政层级：省-道-府（直隶州）-县（属州）四级。一、省顺天府和奉天府，相当于省，另设十八省。（一）总督、巡抚、提学省级官员：A、总督（又称部堂、制军、总制），主管一省或数省的军政事务,兼人事、监察、司法、对外交涉等权力。B、巡抚（又称抚军、抚院、抚台），为一省的地方行政长官。考察全省官员，管关税、盐务和漕运，监督乡试，主持武科考试，督理粮饷。C、提督学政（又称学台，办事衙门称学院），主管一省学校、科举事务，地位与督抚平行。地方政府的行政体制督抚之间的制约关系：清朝，总督、巡抚同为地方长官，巡抚虽在官阶上、职权上都不如总督，而且一定程度上听命于总督并受其节制，但巡抚不是总督的属官，总督和巡抚单独处理政务，彼此处于平行地位，因此，在督抚同区域的省区，极易发生龃龉jǔyǔ。总督、巡抚这种既不完全统属又相互牵制和监督的制约关系正符合专制皇权的牢固地控制地方的需要。地方政府的行政体制督抚之间的制约关系：清朝，总督、巡抚同为地方长官，巡抚虽在官阶上、职权上都不如总督，而且一定程度上听命于总督并受其节制，但巡抚不是总督的属官，总督和巡抚单独处理政务，彼此处于平行地位，因此，在督抚同区域的省区，极易发生龃龉jǔyǔ。总督、巡抚这种既不完全统属又相互牵制和监督的制约关系正符合专制皇权的牢固地控制地方的需要。清朝督抚与明代督抚的不同：明代督抚在明中期以后虽在地方上逐渐掌握了行政权力，但职权偏重于监察，名义上始终算是中央官员，正式省级官员一直是三司长官。清朝督抚则已成为法定的省级地方行政长官，清朝督抚己是名符其实的封疆大吏，代表皇帝总揽一省或数省军政大权。地方政府的行政体制（二）二司：巡抚之下设置两个平行的省级机构：布政使司和按察使司。布政使司长官为布政使，一般称为“藩司”，又称“方伯”，掌管一省行政和财政事务。按察使司长官为按察使，一般称为“臬司”，地位略逊于布政使，掌管一省的监察、司法事务，重大案件的处理要和布政使商量。二、道：省下设道，其长官称道员，俗称“道台”。主要职责是：协助督抚及布、按二司管理地方政务,监督所属府州县。依地域划分的道有“守道”和“巡道”两种。由布政司参政，参议驻守省内某一地区，叫“守道”。是省府间的行政区。由按察司副使、佥事分巡省内某一区域，主要掌管刑狱案件，叫“巡道”，是省府间的小监察区。依职掌划分的专职道，如，粮储道等从乾隆十八年起，各道道员品级一律定为正四品，道员从此变为固定的一级地方长官了。地方政府的行政体制三、府、厅、州、县省、道以下的地方机构有府、厅、州、县。府是宣布国家政令的重要机构，其长官是知府，又称黄堂，京都所在府之长官称府尹。知府掌一府之政令，总核所属州、县赋役、诉讼事务。厅本不是固定的地方行政机构，知府副职被派出分防，专管某地方政务，其办事处所就叫厅，到后来便逐渐成为固定的行政单位。一般的厅相当于县州也分为直隶州和属州两种。直辖于布政司的州称直隶州，相当于府。隶属于府的州称属州，下不领县。州的长官均称知州，副职为州同或州判。县是最基层的地方政府，隶属于府或直隶州。长官称知县，掌一县之政令，被称为“亲民之官”。地方政府的行政体制四、里社制和保甲制里社、保甲是统治人民的基层组织，但并非正式的政府机构，均由地方富户担任，不属于正式的公职人员。里社制基本承袭明朝里甲制。以一百一十户为一里，选丁多者十户为里长，其余一百户编为十甲，里社制的作用在于调查田粮丁口以作为征收赋役的依据。保甲体制：保甲是清朝的基层组织。非正式的国家机构。保甲制度采用保、甲、牌三级统属体制，以10户为一牌，10牌为一甲，10甲为一保。牌设牌头，甲设甲长，保设保正，定居人口均设门牌和保甲册，保甲制以人为主，目的是为了弄清人口的流动情况。地方政府的行政体制四、里社制和保甲制保甲制度的功能：这一制度在雍正年间迅速完善并被高度强化，为维护地方基层的封建秩序，保证政府政令在基层得到贯彻执行起到重要的作用。地方政府的行政体制五、特殊行政区的行政体制少数民族地区的行政体制⑴蒙古：盟旗制度。⑵新疆：伯克制度。（3）东北:旗民分治⑷西藏：政教合一制度。（5）南方少数民族：土司制度，改土归流。（1）盟旗：是清政府在蒙古族聚居区实行的一种制度，旗是行政单位，若干旗组成盟，设正、副盟长各一名。盟不是旗的上级行政单位，而是旗上的监察机构。盟长主要监察旗主扎萨克，召集各旗会盟，然后将会盟之事报理藩院。盟旗长官均由蒙古王公担任，职务世袭。设将军、参赞大臣、办事大臣等掌军政大权，及监督权。地方政府的行政体制五、特殊行政区的行政体制（2）伯克制度在今新疆地区实行，设总理回务扎萨克郡王一人，及大、小伯克，他们均由朝廷的特派大员伊梨将军、喀什噶尔参赞大臣统辖。（3）东北实行旗民分治设置盛京将军、吉林将军和黑龙江将军，将东北各族人民编入八旗制度下的基层军事组织牛录之中。康熙、雍正后为管理流民设府州县（4）政教合一在西藏地区实行，达赖、班禅同为西藏宗教僧侣领袖，派驻藏大臣（5）土司制度雍正年间后，清大规模推行改土归流政策地方政府的行政体制五、特殊行政区的行政体制改土归流的意义：清朝改土归流的政策，即废除世袭的土官（土司），改设和内地相同的地方官，进行直接统治，这反映出清朝中央集权的统治已深入到南方少数民族地区。行政运行与行政监督一、议政的形式清朝议政的会议形式有议政王大臣议、廷议、九卿议、阁议等。1、清朝前期议政王大臣会议的决策有极大的权威性：军国大事均由议政王大臣会议决策，如果皇帝坚持主张，就要反复讨论，直到议政王大臣认可才能执行；2、顺治、康熙进一步扩大它的职责和权限：组织规模的扩张：一大批宗室贵族被任命为议政王；职掌的显著增加：军事征伐、民族问题、重大案件复审、行政制度改革、重要官员任免均由议政王大臣会议决定。军机处成立后，议政王大臣会议权力完全衰落。清朝对一些涉及面广或业务性强的重大政务，常召开廷议和九卿议，也可举行阁议。行政运行与行政监督二、内阁票拟议政王大臣会议所涉及的均是有关军国大计的重大决策，至于日常政务则由内阁协助皇帝处理。清朝内阁的工作方式沿袭明朝票拟制度。清初大臣向皇帝报告政事的专用文书称题本（大小公事）和奏本（私事，后被取消），均由内阁处理。题本又分为通本（地方官由通政司呈送）和部本（在京各机构直接呈送）。程序：通本和部本送往汉票签处由中书草签；草签交侍读学士校阅，呈大学士审定；审核后交满、汉票签处中书缮写正签；送交内奏事处呈请皇帝裁决，可改签；批阅后交批本处，汉学士批汉文于正面，满中书批满文正反面，至此题本—红本。若有待斟酌的，由皇帝在早朝时会同内阁官员商议决定，此称“留中本”。行政运行与行政监督三、军机处承旨拟办军机处工作内容：1、参与官员奏折的处理。奏折制度的确立2、撰拟皇帝谕旨。程序：军机大臣承旨，军机章京草拟，军机大臣审核。除参与处理官员奏折、撰拟谕旨外，还充当皇帝的决策顾问。3、参与人事决策。中央和地方高级官员的人事任免，军机处有建议权，提出人选由皇帝批准。行政运行与行政监督四、行政执行军机处设立之前，皇帝谕旨均须通过内阁层层下发。军机处设立之后谕旨的下达形式有二种：一是经内阁下达的谕旨，称“明发上谕”，或给职能部门或给地方政府，多是一般性的例行行政事务；另一种是“廷寄”，是由军机处直接下达的机密指令，不经过内阁，由军机处封缄严密后，或直接交职能机构办理，或直接寄送到地方官员。行政运行与行政监督五、行政监察监察机构设置的严密性和完整性：1、最高监察机关