第六章 地权行政管理

土地行政管理学华南农业大学公共管理学院第六章地权行政管理土地行政管理学第六章地权行政管理土地行政管理学华南农业大学公共管理学院第六章地权行政管理第一节地权行政管理及其意义第二节国有地权行政管理第三节集体所有地权行政管理第四节土地征收第五节外商投资企业用地产权管理土地行政管理学华南农业大学公共管理学院第六章地权行政管理第一节地权行政管理及其意义一、地权的含义所谓地权，即指土地所有权而言，亦即以土地为所有权之客体，包括使用、收益及处分等权利在内（来璋，1988）。按产权经济学理论，地权即土地产权，它是财产权的一种类型。按西方权威性法学辞书《牛津法律大辞典》的释义，土地财产权是指源于罗马法支配权(Domain)的一个概念，即“对土地获得的最广泛和最完全的财产权”，而这种财产权不是“单一的权利”，而是“若干独立权利的集合体”，其中一些独立权利“可以在不丧失所有权的情况下予以让与”。因而地权(土地产权)实质上是以土地作为客体的各种权利的总和，它包括土地的所有、使用、收益、处分等各种土地权利。土地行政管理学华南农业大学公共管理学院第六章地权行政管理案例1:产权一个美国人平均每年消费牛肉73磅，猪肉59磅，鸡肉63磅。相对而言没有多少美国人吃鲸肉；只有在日本等一些国家，鲸肉被视为佳肴。1986年，由于担心鲸可能灭绝，一项暂停商业猎鲸的国际法规出台。70年代非洲所有大象总数却因偷猎下降了一半。土地行政管理学华南农业大学公共管理学院第六章地权行政管理你担心过鸡会绝种吗？为什么鲸和大象会成为濒危动物？为什么象牙的商业价值威胁到大象，而鸡肉的商业价值却是鸡的护身符呢？（为什么同样一个市场系统可以保证产出足够的牛、猪和鸡，却偏偏威胁到某些种类如大象、鲸的生存呢？）案例1:产权土地行政管理学华南农业大学公共管理学院第六章地权行政管理原因在于大象是共有资源，而鸡是私人物品。当产权没有清晰界定时，市场动力就消失了。因此公共物品及外部性问题，与其说是市场失败，不如说是市场发挥作用的基础——产权清晰及排他性——不存在。案例1:产权土地行政管理学华南农业大学公共管理学院第六章地权行政管理经济学家从财产权着手进行分析：农民拥有它所养殖的食用牲畜，将这些动物视为自己的财产，因此觉得有必要好好照看他们，增加存栏量。与此相反，鲸不属于任何国家或个人，换言之，它是世界共有的财产。于是，一方面大家都知道捕鲸可以赚大钱，不少人蜂拥而上；另一方面，保护和繁殖鲸类则由于缺乏直接经济利益而乏人问津。这个模式被称为“公有财产的悲剧”。因此，产权是重要的案例1:产权土地行政管理学华南农业大学公共管理学院第六章地权行政管理非洲的津巴布韦于1975年开始实施《公园和野生动物法案》（ParksandWildlifeAct），80年代又实施了《遗产行动》（OperationWindfall）和《公共地区本土资源管理计划》（CommunalAreasManagementProgramforIndigenousResources）。即津巴布韦从上世纪70年代中期就开始实施一种新的产权制度——让村子对所在一定地区的拥有所有权，即村民拥有权力对来到其地界观看大象的游客进行收费，并且还可以向捕杀大象的猎人收费——即创建集体产权制度。案例2:非洲大象的产权制度土地行政管理学华南农业大学公共管理学院第六章地权行政管理20世纪70年代，津巴布韦的大象数量约为三万到四万头，80年代末为五万头，到了90年代末是六万到七万之间。而同期非洲大象（公共产权制度下或私有产权制度下）从1980年的120万头减少到十年后的60万头。目前津巴布韦政府允许每年捕猎六万到七万图大象中的二百头。2005年8月电视台报道津巴布韦的大象出现“人满为患”而同期肯尼亚被认为在80年代就损失了百分之八十的大象，单单1989年每天被非法偷猎者捕杀的大象就有17头——非洲所有大象的数量由于偷猎而减少了一半。案例2:非洲大象的产权制度土地行政管理学华南农业大学公共管理学院第六章地权行政管理津巴布韦挣扎在贫困线上的村庄已经能够用他们赚来的钱修建学校和医疗站。而同一时期非洲的整体生活水平、教育医疗状况却一直停滞，甚至有局部地区陷入饥荒、战乱的困境而不能自拔。案例2:非洲大象的产权制度在这个案例当中，我们必须明确大象这种产权客体的交易技术结构及其相应的不同产权制度下所可能发生的交易成本。土地行政管理学华南农业大学公共管理学院第六章地权行政管理大象首先是一种较倾向于野生的动物资源，这决定了其需要较大的生存地带以进行必要的生活繁殖——活动空间较大意味着人们保护、监督成本很大（非个人所能独自承担或需大量雇佣劳力进行），必要的繁殖意味着人们在捕杀与饲养的行为决策间存在取舍比较（视乎预期的成本收益比较——涉及与其他经济组织或个体的行为博弈分析）案例2:非洲大象的产权制度土地行政管理学华南农业大学公共管理学院第六章地权行政管理其次，大象的象牙具有非常高的经济价值——相对大象在旅游观光方面产生的短期经济效益而言。因此，大象这种产权客体存在资产可分性较强、但资产属性的度量保护监管难、捕杀的短期经济收益很高等特性，所以这些特性所决定的交易技术结构必然是私有产权和公共产权下的交易成本较高——监督成本过高和保护方面的有效激励不足，而集体产权下的交易成本较低——激励机制较完善、经济绩效较理想。案例2:非洲大象的产权制度土地行政管理学华南农业大学公共管理学院第六章地权行政管理类型制度结构行为特征经济绩效政府所有*属全民所有产权，公共财产问题严重*村民不能直接拥有和掌握相对应的剩余控制权和剩余索取权*村民缺乏激励去保护大象和打击偷猎者*部分村民具有机会主义倾向先下手为强(自行偷猎而不会互相监督以约束“邻居”的偷猎行为)*具有保护大象的规模效应但缺乏对村民的有效激励且战线过长，导致保护乏力*由于偷猎行为得不到有效抑制，整体的大象数量下降村民共有*属集体产权，存在一定的公共财产问题*村民间形成利益共同体关系*村民集体拥有相对应的剩余控制权和剩余索取权*村民拥有充分的激励去保护所在土地的大象和打击偷猎者*村民会投入资源去有效饲养大象*村民之间会互相监督和约束，防止“内盗”现象*大象数量上升*具有保护大象的适度规模效应*偷猎大象的行为得到有效打击和防范，同时村民的短视行为（内盗）的动机得到抑制私人所有*属私人产权，不存在公共财产问题*村民只能靠自己的力量和资源去保护自己的大象*其他村民缺乏激励去协助保护他人私有的大象*大象数量下降*缺乏保护大象的规模效应*偷猎大象的行动成本较小从而得不到有效抑制土地行政管理学华南农业大学公共管理学院第六章地权行政管理第一节地权行政管理及其意义二、地权行政管理及其主要内容地权行政管理(亦叫土地权属行政)是指有关土地财产权(所有权、使用权、收益权、处分权等)方面的行政管理活动，也就是国家用以确定、调整和处理有关土地产权及其权属变更的一系列行政管理活动。地权行政管理的主要任务：土地行政管理机关代表政府意志，确定和维护与社会生产力相适应的土地关系和土地所有制，从而保障土地权利人的合法权益。现阶段我国地权行政管理的任务主要是巩固并不断完善土地公有制，保护并监督土地资源的合理利用，提高土地使用者开发、利用土地和改善土地条件的积极性，预防和调解土地纠纷，完善社会主义土地利用方式。地权行政管理的主要内容有：土地行政管理学华南农业大学公共管理学院第六章地权行政管理第一节地权行政管理及其意义二、地权行政管理及其主要内容1．地权审查与确认地权的审查与确认是要通过对一定形式的地权进行审查而确认产权关系，明确产权归属。这是地权行政管理的起点和核心，其实质性内容是审查确认产权关系是否真实、合法。这种审查与确认是依据一系列的具有法律效力的批文、证书、协议、合同等。如在建设用地中，地权审查的确认需要提交建设用地的批准文件；以出让、转让取得国有土地使用权的，应提交出让、转让合同及按法律规定需要的出让金支付凭证、投资情况证明材料等继承的地权，应有继承公证书；受赠的地权，应具有赠与书，若属私人赠与单位，还须具有主管机关准予受赠的批件等。土地行政管理学华南农业大学公共管理学院第六章地权行政管理第一节地权行政管理及其意义二、地权行政管理及其主要内容2．地权的登记与土地产权证的核发地权登记(土地权属登记)是指国家依照法律对国有、集体所有土地的所有权、使用权和他项权利进行注册登记的一种制度。土地登记是地权行政管理中的重要内容，它是国家用以确立或认可土地所有者或土地使用者拥有土地所有权或使用权的法律措施。国内外现行的土地登记有两种主要形式：①契据登记，起源于法国，故又称法国登记，它是指政府设专门机构，对经当事人订立的不动产转让契约的所载内容在专设的簿册上进行登记，它不具有公信力；②产权登记制，是国家设立专门机构，对不动产的权利取得及变更进行登记，以保护产权。产权登记具有公信力。我国目前的登记制基本上采用产权登记制。申请登记后，经审查确认，由产权登记机关发给产权证。土地行政管理学华南农业大学公共管理学院第六章地权行政管理第一节地权行政管理及其意义二、地权行政管理及其主要内容3．地权流转（权属变更）的管理作为财产权的一种，土地产权可以在市场上流转，土地流转过程中的权属变更，以及非法流转的制止自然成为地权行政管理的主要内容。土地行政管理学华南农业大学公共管理学院第六章地权行政管理第二节国有地权行政管理国有土地是指国家拥有土地所有权的土地，有关国家所有的土地的产权的行政管理活动，称为国有地权行政管理。一、国有地权的确立及管理在我国，国有土地包括国有城镇土地和国有农村土地，这两种国有土地地权的确立都有着不同的经历。1．国有农村土地地权确立1949年以前，一切国家的经济命脉，包括全国的大荒地、大森林、大草原以及河流、湖泊等等，统统归国家政权所有。中华人民共和国成立后，在全国范围内实行了彻底的土地改革，通过立法手段，把这些遍布农村的大荒地、大森林、大草原和部分土地，收归人民民主专政的国家所有，构成了国有土地。1982年12月4日通过宪法再一次重申这些规定：“矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源，都属于国家所有，即全民所有；由法律规定属于集体所有的森林和山岭、草原、荒地、摊徐除外”从而，国家农村土地政权关系已经形成并相对稳定下来（据1982年统计：全国农村土地中的5.6％归国家所有）。依据以上的法律规定和有关法规条例，中国农村国有土地包括：土地行政管理学华南农业大学公共管理学院第六章地权行政管理第二节国有地权行政管理(1)除由法律规定由集体所有的森林和山岭、草原、荒地、滩涂之外的全部矿藏、水流、森林、山地、草原、荒地、滩涂等土地资源。(2)名胜古迹、自然保护区等特殊土地(不包括区内集体所有土地)。(3)国有的农、林、牧、渔场(站)等农业企业和事业单位使用的土地。(4)国家拨给国家机关、部队、学校和非农业企业、工业单位使用的土地。(5)拨给农村集体和个人使用的国有土地。(6)法律规定属于农村集体以外的农村土地。土地行政管理学华南农业大学公共管理学院第六章地权行政管理第二节国有地权行政管理2．国有城镇地权的确立我国1949年之后，针对不同性质的所有权形式，分阶段分别采取接管和没收、赎买、征用及宣布全部城市土地属于国家所有等方式一步一步地实现土地国有化。第一步是接管和没收帝国主义、官僚主义、国民党政府和反革命分子等占有的城市土地，无偿地把它们变为国有土地。第二步是改造资本主义工商业、私营房地产公司和私有房地产业主拥有的城市地产，用赎买的办法招它们转变为国有财产。第三步是通过立法宣布全部城市土地属于国家所有，将其余还没有国有化的城市土地变为国有土地。1982年颁布的新宪法第十条规定：“城市土地属于国家所有。”土地行政管理学华南农业大学公共管理学院第六章地权行政管理第二节国有地权行政管理3．国有地权管理(1)国有地权的客体，是国有土地。国有土地范围，依据《宪法》和《土地管理法》的有关规定，包括下列土地：①城市市区土地。由于城市的概念在我国较为模糊，在许多情况下，城市也包括建制镇，故又叫城