第十一章行政文化

第十一章行政文化第一节行政文化概述第二节公共责任第三节行政伦理第一节行政文化概述一、行政文化的含义行政文化是指在行政实践活动基础上所形成的，直接反映行政活动与行政关系的各种心理现象、道德现象和精神活动状态，其核心为行政价值取向。行政文化的形成、变化和发展，受到哲学世界观、政治思想系、法律意识、价值观念以及一般的社会道德伦理和心理的影响、制约，同时又反作用于这些文化现象。行政文化与其他文化现象不仅相互联系，而且在一定条件下，又是可以相互转化的。行政文化具有历史性、阶级性、民族性、变动性、连续性等特征。二、行政文化的构成1．行政文化的关系构成任何行政关系均由行政主体与行政客体组合而成，由于主客双方在行政关系中的不同地位，从而形成不同的文化形态。(1)主体行政文化。主体行政文化是指行政管理过程中，实际拥有和行使行政权力的个体或组织的行政意识。其核心是对行政权力性质的确认、维护和使用，它直接决定着特定行政文化的本质属性与基本特征，是构成特定行政关系的主导因素。(2)客体行政文化。客体行政文化是指行政管理过程中，不直接行使国家行政权力并作为行政管理对象的个人、群体和组织的行政意识，其核心是对行政主体的行为合理性的评价，其评价标准会因各自利益的不同而呈现多样性。当行政客体认为行政主体的行为合理时，易与主体形成同一性的行政文化，相反，则难以形成同一性的行政文化。若行政主体的行为被行政客体评价为不合理，并长期得不到调整和改善时，会造成行政文化主客体间的异质性，甚至带来意识形态的危机。因此，客体行政文化在行政文化的构成中虽不居于主导地位，但仍具有不可忽视的作用。2．行政文化的发生性构成行政文化的发生一般经过行政心态、行政意志、行政规范和行政评价等阶段，这些阶段的文化现象是行政文化发生性构成的基本要素。(1)行政心态。行政心态形成于行政活动的起始阶段，并随行政活动的展开而不断变化。行政心态是人们对具体行政活动所持的情绪、感知方式和态度的总和。行政心态有三个特征：一是产生的自发性、非理性；二是表现的不稳定性；三是影响的潜在性或内在性。(2)行政意志。行政意志是人们决心达到某种行政活动目的而产生的精神状态，是行政心态上升至理性的强化结果。行政意志的表现形式有行政观念与行政活动中的行为倾向两种形式，实质上是人作出某一行政行为时在对错之间、善恶之间、道德与非道德之间实行的选择。因此，行政意志有着强烈的自主性、目标性，是人的主观能动性的重要体现。(3)行政规范。行政规范作为确定或指导各种行政关系、行政活动的标准和规则，既是行政意志的最集中体现，也是行政意志转化为行政实践后的合理性成果。其表现形式既包括成文规范，也包括行为规范或典范。行政规范的主要特性有三：一是协调性，二是原则性，三是外在控制性。(4)行政评价。行政评价是特定意识形态下，人们对社会实际存在或可能发生的各种行政行为所作的价值判断，以达到去伪存真、扬善抑恶的目的。行政评价一般分为社会评价与自我评价两种形式。社会评价主要指社会舆论，其中既包括一定社会集团和阶级有意识、有目的地通过舆论工具所传播的正式社会舆论，也包括人们自发产生并自然传播的民间舆论。社会舆论在性质上有进步与落后之分，在作用上有积极与消极之别。自我评价主要借助于内心信念或主观意志的作用，在评价中，个体自身既是评价者，又是被评价者。3．行政文化的其他构成依据行政文化中不同类型的行政意识所处位置、起作用的不同，可将行政文化作层次性划分，如行政心理、行政道德、行政精神构成,由较低层次上升至较高层次的层级性行政文化；依据不同的文化传统，行政文化还有民族性构成；依据不同的阶级意识形态，可将行政文化的构成作阶级性区分等。三、行政文化的作用行政文化产生于一定社会经济基础，并反映一定社会经济关系的上层建筑，它一经产生便对社会政治经济关系起能动的反作用。1．行政文化的一般功能(1)引导功能。行政文化使行政系统中的群体有明确的正义目标，大家同心同德为这一目标努力奋斗。行政文化的内容具有社会的公共性和示范性，因为所依据的是国家和社会公认的、共同的道德观念和理想。因此，行政文化的共同原则和基本精神具有社会普遍性，行政行为具有公共性。又因为行政系统掌握着一定的社会政治资源和其所处的特殊地位，其行为和风貌不仅为社会大众所关注，而且渗透到社会生活的各个方面，形成巨大的影响，直接对社会大众起示范效应和导向作用。(2)规范功能。行政文化是以一定的概念、范畴和一系列的伦理规范反映并作用于行政过程和行政行为而存在的。这种规范的特点就在于：以善恶来认识、评价和把握行政过程中担任行政角色的行政行为，通过外在的舆论评价和内心信念的体验以及一定的制度约束，形成强大的规范场，引导和约束行政系统的运行和行政管理者的行政行为，使行政过程趋于程序化、规范化。(3)维系功能。作为社会政治、经济、文化等各项事业的行政管理者，行政人员的行政价值取向势必成为全社会关注的焦点。行政文化使行政系统中的个人与个人之间有一种广泛的信任关系，行政文化在行政主体与行政对象之间形成沟通的桥梁，使上下形成凝聚力。(4)选择功能。在发生行政行为之前，行政主体总是在一定行政意识支配下，在不同的价值或善恶冲突之间做出自觉自愿的抉择，确定采取何种行为方式以实现行政目标，并依据行政文化的价值判断，对行政行为动机进行检查。行政文化是实际影响行政选择的基本环节。2．行政文化对内向性行政的作用内向性行政即行政者对其机关内部事务的管理活动。(1)对行政组织形式的影响。任何具体的行政组织形式都是人们选择的结果，其中不仅客观存在的管理需要、行政条件和资源状况制约着人们的选择，而且行政主体对行政方式、组织制度和管理模式的认同与否亦决定着这一选择。(2)对行政观念的影响。行政观念的形成与演变，离不开认识由感性至理性的内在过程，即人在实践基础上，对客观存在及其规律的感知、分析、判断、推理等一系列活动，在这些活动中，人的心理活动、道德要求和精神状况始终起着重要作用。行政文化因自身性质的不同，会对实践作正确的或错误的指导，也会对客观现实作真实的或扭曲的反映，更会对行政观念的内涵做科学的或荒谬的解释。(3)对行政风气的影响。一个国家、一个行政组织或人员，形成什么样的行政风气，往往受到文化背景和文化环境的制约以及历史的、现实的文化的影响。符合并能反映社会发展规律的行政文化，不仅能在观念层次上引导良好的行政风气的养成与发展，而且能在人的心理与日常行为方式上发生作用，以渐变的方式改变着人的习惯和气质。3．行政文化对外向性行政的作用外向性行政即行政者对国家事务和社会公共事务的管理活动。(1)廉洁行政的保障。廉洁行政是社会利益的集中体现，也是行政组织得以有效运作和长期存在的根本所在。廉洁行政的保障，离不开法治，更离不开行政文化的“心治”。行政文化能渗透人心，影响人的道德要求和人生价值观念，起到法治手段难以起到的作用。(2)高效行政的条件。行政效率的有无与高低，关键在于人的思想、精神和作风等主观因素。相同的设备、手段和规则，由于人的主观因素不同，其效率会有天壤之别。行政人员的高效行政思想，为争取高效行政而艰苦奋斗的精神，从实际出发、实事求是的工作作风，这些既是以往优秀的行政文化的积极成果，又是现实行政文化对高效行政的有力保障。(3)民主行政的前提。民主行政具有明显的阶级内容，直接受行政文化的影响，其中除民主观念的影响外，还受道德意识、政治观念和法律思想的制约。行政人员为达到其行政目标，须依靠一定的民主手段和方式，为此，需要以文化传播的方式宣传、灌输民主行政的观念，维护其民主的阶级性质，实现民主的有效性。从这个意义看，行政文化建设是实现民主行政不可或缺的前提条件。第二节公共责任一、公共责任的含义及特征公共责任具有多种表现形式和丰富内涵，既不是孤立的单纯道德意义上的，也不是完全法律意义上的，而是具有多种善恶价值判断，涉及国家、政府以及人民利益关系。公共责任既是制度又是伦理。1．公共责任的含义行政管理意味着一定的公共责任，即职责。职责只与人的职业角色相联系，行政职责就是发挥行政管理者的岗位职能，保持行政目标，完成行政任务的责任；遵守行政规则程序，承担职权范围内社会后果的责任；实现和保持行政系统的不同岗位之间的有序合作的责任，等等。公共责任是行政管理产生和存在的基础。广义的公共责任，是指国家行政管理部门的行政人员，在工作中必须对国家权力主体负责，必须提高自身职责的履行，来为国民谋利益。公共责任是国民与行政人员之间联系的桥梁。它包括两方面的内涵：第一，国家的全部行政机构，作为一个整体对国民负责；第二，由于行政管理系统是由不同功能环节所组成的有机体系，为使行政部门的管理活动适应国民的利益和要求，必须在行政管理的内部的各环节、层次之间进行责任分工和权限分解。通过确立垂直的责任关系和下级对上级直接责任的办法，使公务员在工作中能够认真负责，并将公务人员的工作扭成一股合力，成为开展行政工作的动力。狭义的公共责任，是指国家的公务人员违反行政组织及其管理工作的规定，违反行政法规所规定的义务和职责时，所必须承担的责任。出现上述情况时，行政管理人员要对自己的违法失职行为及其后果负责，行政机关或其他特定机构根据行政法追究其行政责任，并予以惩罚。狭义公共责任以广义的公共责任作为前提条件。2．公共责任的特征(1)公共责任是一种义务。作为政府机制构成的行政系统和行政人员，承受行政责任的过程，就是一个承担为国民尽义务的过程。这种义务因时代和国家阶级基础的不同大致表现出三种不同形态：在西方国家的封建时代，行政责任表现为一种契约性义务。行政责任是保障这一契约性义务的手段，在契约规定的期限或条件内，行政官吏对国家最高统治者，存在着包括人身隶属关系在内的绝对服从关系。在缺乏法制与民主传统的东方封建国家，行政责任则基本是一种道义上的义务。行政责任的全部目的，就在于确保行政官吏对君王的绝对忠诚，而各级行政官吏在忠君观念支配下，通常都自发地履行着为封建帝王尽忠效力的义务。在近代工业社会，随着国家权力主体由封建帝王向国民大众的转移，在一些法制较健全和法规较完备的国家，行政责任呈现出法律性义务特征。各级行政官员对国家权力主体所承担的义务，转为由法律加以固定的规范，他们承担着为国家权力主体服务的法律义务。(2)公共责任是一种任务。行政管理在承担义务的基础上，还必须通过认真履行自己的义务和职责的方式，对国家权力主体负责。行政官员执行国家主体的意志、方针、政策的过程，实际上就是具体完成权力主体所交付的任务的过程。(3)公共责任是一种监督、控制和制裁行为。从某种意义上说，公共责任是一种以外在的约束力为支撑力的个体或群体行为。在实行民主政体的国家，行政部门是为国民服务的。为此，就必须根据国民的意志，通过一定的方式，监控行政机关及其管理活动，防止行政机关肆意追求特殊利益而置国民的利益于不顾。二、公共责任的一般原则行政管理是一种权力，同时也是一种责任；权力是手段，责任是目的，责任是第一位的。行政责任作为一个伦理范畴，表现为在处理个人对政府、对行政机关以及对人民的利益关系时应该履行的行政义务。1．公正从行政制度的角度看，行政责任伦理就是要追求公正。在行政行为中公正是一个普遍而基本的追求。然而，人为什么要追求公正呢?这里面既有社会的原因即公正问题只发生在人与人的关系之中，孤立的个人是不存在公正问题的。公正是社会中各种利益分化的产物,如果社会中各个主体的利益是高度一致的，不存在相互之间的利益冲突，那么人们也就不会计较公正与不公正的问题。公正又有心理的原因，最主要的就是随着人类文明的发展和人的自我意识的产生和发展，主体在自我和他人比较时对自身价值的肯定和关切。这种关切推动主体在和他人的交往中关注相互之间利益交换和分配的数量和比例，并在主体的实际所得和他认为的应得之间出现差距时产生不平(即不公正)的感觉。所以，要求公正地被对待，是主体自我意识和自尊心理的一种客观要求。交换公正。在利益交换关系中，从利益主体的交换意志来划分，可分为自愿交换和非自愿交换；从利益主体在交换中的地