第十讲：中西行政体制改革比较

第十讲中西行政体制改革比较中央党校政法部：井敏一、西方行政改革改革背景改革动因分析改革所依据的理论具体的改革措施（一）改革背景1.全球化。(1)世界性市场的形成,使得民族国家的经济置于全球经济体系的激烈竞争之中。公共行政必须提高自己在资源配置与使用上的效率,才能提高国家的综合实力和国家整体的竞争力.(2)经济全球化意味着经济活动超越国家主权界线,也意味着国内公共行政事务将更多受到国际干预和制约。(3)经济全球化意味着在发达国家实行的成熟市场制度对其他国家和地区起着示范效应。2、信息化信息化不仅改变了公共行政的环境,而且成为“政府再造”的有力工具。经合组织曾于1998年3月发表一份报告,指出信息化对公共行政的影响主要体现在:(1)信息化改变了政府行政管理的方式。(2)信息化改变政府结构。(3)信息化还带来了伦理和信任问题。信息化意味着愈来愈多的敏感信息流过互联网,政府将更加透明化。3、政府规模过大政府规模的扩大,不仅体现在政府机构和人员方面,也体现在:（1）政府干预经济和社会生活的程度、范围增加;（2）政府征收的财政资源在社会总财富中所占的比例日益扩大;（3）政府生产和提供的公共物品和服务数量不断攀升;（4）政府购买和消费的社会产品在其绝对数量和相对数量上都大幅度上升;（5）政府提供的社会资金转移和补贴的范围、种类、数量的不断增加等方面。(二)西方行政改革的动因分析1、财政危机：财政危机,是全球(尤其是西方)行政改革的首要因素。正如基克特所言:“毫无疑问,当代西方世界的行政改革主要是由严重的财政赤字引起的。”。2、管理危机。随着工业化和科技的发展，在社会进步的同时，也引发了诸多社会问题，如人口膨胀问题、城市化问题、社会治安问题、环境问题、失业问题、教育问题等等，旧的问题还没有解决，新的问题又不断出现，政府所面临的公共问题的复杂性、动荡性和多元环境，导致了政府不可治理性的增加，出现了管理危机。3、信任危机。原有的官僚制不仅导致了管理危机，而且也由于官僚制所具有的墨守陈规、不负责任、衙门作风、繁文缛节、官样文字、腐败等问题，而导致了公众对政府的信任危机。正如行政学家凯顿所说的，不管东西方国家，均可发现许多相似的行政问题，如行政傲慢、无效能、无效率、行政帝国主义等均引发了民众对政府的信任危机，使政府的存在充满了合法性危机。（三）西方行政改革的理论依据：1、公共选择理论公共选择理论就是用经济学的有关假设来研究政治和行政问题。认为如同存在市场失灵一样也同样存在政府失灵。主张:（1）严格界定政府作用范围,实行有限政府。政府的作用仅限于生产和提供必要的公共物品。（2）不仅如此,即使在公共物品领域,政府也应区别对待。对准公共物品,政府要视具体情况,与地方、社会中介组织、企业、个人合作生产和提供。（3）改革政府体制,将市场机制引入政府。（4）改革决策程序,以多中心的方式安排决策机构;（5）实行分权化改革,将公共物品生产和供给的权力尽可能下放给社会组织和基层行政组织。（6）高级行政官员的政治化,使其勇于承担政治责任等等。2、管理主义理论主要观点是：（1）放手给专业管理:让高层管理者对结果的达成担负责任;（2）明确的绩效标准与衡量:界定公共服务目标、目的,确定成功的数量化指标;（3）更加重视产出控制:将资源分配与奖励同绩效测评挂钩;（4）将公共部门分解成更小的单元:打破以前的庞大的单元,解散“U”形管理系统,将其变成以产品为中心的企业化小单元;（5）强化公共部门的内部竞争:实行任期合同和公共招标程序;（6）重视企业式的管理风格:摒弃强调命令和服从关系的管理风格,增加人员雇用和奖惩制度的弹性,更多地运用人力资源管理技术;（7）强调资源运用上的克制与节约等等。（四）西方行政改革的具体措施1.缩小与重新界定政府职能范围：（1）非国有化。即将国有或国营的事业通过出售、租赁、合资、合营、股份等方式,转移到非政府部门(NGOs)、志愿性部门、私营部门乃至个人手中。（2）压缩式管理：公共项目系统排序。（3）自由化，主要是放松政府对市场的管制。2.改革政府的作用方式主要是利用社会机制和市场机制,来生产和提供公民所需要的产品与服务。这些作用方式包括：（1）公共服务的社会化。通过公共服务的社会化,政府将以前由政府承担的职能(如垃圾处理、公共工程的修建和维护、自然资源的保护,甚至监狱管理、犯罪的防治、救济发放、儿童照料),交由社会组织、企业履行。如政府业务合同出租等。（2）依私补公，打破政府垄断；如住房、教育、社会保险、公共工程等价值性产品的供给。如BOT方式等。（3）建立公私部门的伙伴关系，如美国的通讯卫星公司。（4）公共服务社区化，如养老院、残疾人福利中心，邻里互助、街道联防等。3.政府内部的管理体制改革（1）分权化。分权化改革包括三方面:一是中央向地方级政府分权,它涉及到地方自治制度的建立和发展;一是向所属的下级机关或单位放权,其典型是新西兰的公司化改革;一是向公务员的分权,典型是美国的放松管制。（2）政府组织结构的调整。由金字塔型向扁平型转化。主要是政策与执行的分离。典型的是英国的执行局化改革。（3）人事制度改革。主要方向是提高公务员的积极性、责任感和服务意识。为此,采取的主要措施有:高级文官的政治化、合同制取代永业制、绩效评估制度、诱因管理制度等等。（4）精简行政机构和人员。采用的典型措施包括:a强制性与非强制性减员。其主要机制是提倡自愿性提前退休、冻结招聘、自然减员和严格执行退休制度等。b补偿计划。包括一揽子工龄买断和再就业培训,使再就业人员能够更容易转入私部门就业。c工资政策改革。如设立工资上限、工资冻结、非现金福利和补贴的货币化等。二、中国行政改革1、成果（1）改革指导思想日益明确：以邓小平理论和“三个代表”思想为指导，按照完善社会主义市场经济体制和推进政治体制改革的要求，“着力转变职能、理顺关系、优化结构、提高效能，形成权责一致、分工合理、决策科学、执行顺畅、监督有力的行政管理体制”。（2）政府职能日益得到转变：经济调节、市场监管、社会管理和公共服务（3）人员和机构大幅精简（4）政府管理方式日益法治化（5）政务公开和政府责任建设不断推进2、存在问题（1）政府职能转变还不到位，缺位、错位和越位现象依然存在。（2）机构设置有待进一步整合，职能重叠和交叉问题仍很严重。（3）法治化程度有待提高。（4）中央政府与地方政府之间的财权和事权划分有待因一步明确。3、对策（1）进一步转变政府职能，完善公共财政体制。教育：中国：不到4％，发达国家5％以上；世界平均4.8％。医疗：中国：0.7％，发达国家6％以上，世界平均2.6％（2）进一步整合政府机构，逐步推行大部制（3）按照决策、执行、监督相分离的原则构建中央政府组织机构，划分中央和地方公务员。（4）推行电子政务，完善政府责任体系。（5）推进事业单位改革；大力发展社会中介组织的力量。三、我们的思考1、承认行政改革就是利益格局的重新调整。如机构和人员的精简。2、政府与市场、社会关系的调整。一味地强调亲市场、亲社会、反公共部门,将会使改革陷入流行的意识形态的圈套。3、对西方具体改革措施的借鉴要结合中国的行政环境。如公共服务的社会化。4、要建立起中国的服务行政文化。案例分析从2004年1月1日起，北京五环路停止车辆通行收费。五环路是由首发公司按照“BOT”模式修建的一条高速公路，项目总投资136.46亿元，首发公司为此向银行借贷116.3亿元，并享有30年的道路经营权，工程贷款每天产生的利息就达100多万元.设计之初，首发公司预计车流量为每小时3000辆，每天可收取通行费约为120万元，这样30年后，不仅可以收回投资，而且还有较大的盈余；但开通后每小时通车量只有二三百辆，不到其承载能力的1/10，每天收取的过路费也只有约15万元。按照规划，修建五环路的目的，是为了连接远郊区县，并为邻近省市的过境车辆提供一个通道，同时缓解市内的交通拥挤，但由于收费过高，这三个目标均难以实现。新的矛盾也随之而来，100多亿的建设资金如何解决，成为五环路取消收费后最大的悬念。（2004年2月6日中国《新闻周刊》）思考题：BOT模式为什么没有成功？