第四章教育行政体制

7月上旬的一天，某市一中专学校收到经过省、市两级教育委员会批转的、由国家教委发布的关于加强学校春季卫生保健，预防多发病、传染病流行的通知。国家教委的发文时间为3月24日。省、市教委在其批文中都指出，学校春季卫生保健十分重要，国家教委的通知是及时的，望各学校认真学习和领会通知精神，采取各种有效措施贯彻通知要求。•国家教委通知的主要内容目前已进入春季，气候转暖。正是各种多发病、传染病容易流行的季节。为了保护学生身体健康，增强学生体质，培养德、智、体全面发展的社会主义建设者和接班人，各级教育行政部门和各大、中、小学校都应当十分重视学校春季卫生保健，预防多发病、传染病在学校发生。一旦发现疫情，应当采取有效措施加以防治，以免广泛流行、传染，造成严重后果。•思考题：①学校春季卫生保健是否需要由国家最高教育行政部门发布通知，给予指导？②你认为通知迟到的根源何在？你有什么改进建议？一位从小生活在中国大陆，20世纪80年代初自费跑到美国留学，然后留在美国工作的美籍华人前几年写了一本书。书里谈到了他对美国教育的感受，其中有这么一段话：美国联邦政府虽然也有一个教育部，但是美国联邦教育部并没有权力过问美国任何一间私立学校的结构组织、教育路线、教学方法。美国联邦教育部也没有权力干涉美国任何一州一县一市一学区公立学校的事务。实际上，美国联邦政府的教育部只是一个官僚机构，没有实用功能。美国学生在国际学术比赛中连年名落孙山，美国联邦教育部不承担责任，美国人也不会埋怨美国联邦教育部。美国学生某方面有些长进，美国联邦教育部也没有理由据为己功，美国人也不认为那是美国联邦教育部的功劳。反映出不同的管理教育事业的制度体系，各级教育机构的设置、权限分配等方面的问题。在考察某国教育管理现象时，我们需要获得一个宏观的图景，也就是了解该国的教育事业是以什么样的制度体系统整在一起的、该国的教育机构是什么样的组织存在形式、其中各级的责权是如何分配的？教育管理学第四章教育行政体制主要内容一、教育行政体制及其类型（一）教育行政体制的概念（二）教育行政体制的类型（三）我国的教育行政体制二、我国的教育行政体制改革（一）我国教育行政体制的演变（二）我国教育行政体制的改革1.基础教育行政体制改革2.高等教育行政体制改革3.职业教育行政体制改革4.民办教育行政体制改革第一节教育行政体制及其类型一、教育行政体制的含义◆何谓“体制”？“体制”一词原是生物学上的一个概念，指生物器官的配置形式，后引申为国家机关、企事业单位的组织制度，从组织学的角度而言，体制主要指机构的设置、隶属关系和权限划分等内容。◆何谓“教育行政体制”？★教育行政体制是指一个国家的教育行政组织系统，换言之，也就是国家对教育的领导管理的组织结构形式和工作制度的总称。★教育行政体制的构成：1.教育行政组织机构的设置；2.各级教育行政机构的隶属关系；3.各级教育行政机构相互间的职权划分；教育组织系统相当庞大，涉及宏观和微观层面。有关各级政府管理教育事业的部分，一般被称为教育行政体制；有关学校内部管理的部分，通常称为学校管理体制。教育管理体制所要解决的核心的问题是：中央政府与地方政府、教育管理部门与学校围绕教育事权方面的权限划分。二、教育行政体制的类型★（一）中央集权制和地方分权制★（二）从属制和独立制★（三）专家统治制和非专家统治制（一）中央集权制与地方分权制◆中央集权制：国家权力集中于中央政府，地方各级政府服从和接受中央政府的领导和统治。中央和地方的关系，明显表现为一种垂直的、领导与被领导的隶属关系。e.g.法国，前苏联，中国，罗马尼亚，朝鲜中央集权制的优点◆有利于统一国家的教育方针、政策，有利于制定统一的教育发展规划。◆有利于中央调节各地教育的不平衡发展，加强对落后地区教育事业的扶持和帮助。◆有利于促进教育标准的统一，各地可据之评估和检查教育事业的发展状况。中央集权制的缺点★容易形成不顾地方特点和条件，强求一致的局面，对地方因地制宜发展教育事业造成不利影响★不利于调动地方发展教育事业的积极性和责任感★中央集中管理，地方缺少自主权，客观上使得地方教育行政管理工作趋于保守、僵化，缺少灵活性，降低了教育管理的效率法国：典型的中央集权教育管理法中央教育部统领全国的教育目标、课程设置、课程标准、考试设置、教育预算、人事等各方面的教育大权，通过大学区—省—市—镇—村这样一条垂直行政路径统一指挥全国教育系统的运作。安排有严格的教育督导制度，以保证教育政令的贯彻。公立私立学校都在教育部的监管下。凡是全部或部分接受政府经费补助的私立学校，人事聘用必须经过教育部认可，未收到教育部补助的，也需要接受教育部视导和监督。地方分权制★含义：国家的教育事权由中央政府和地方政府分别执掌，以地方自主管理为主的制度。在这样一种制度下，中央和地方有各自的职责范围，维持着一种相对独立而非领导与被领导的隶属关系，所以这也是一种平行的管理体制。e.g.美国（绝对分权）、德国（有限分权）、加拿大地方分权制的优点★教育行政权力分散，有利于地方因地制宜发展教育，使教育适应于地方的经济和社会发展的需要；★地方政府和教育行政机关执掌有关教育权力，有利于充分发挥其教育的积极性和主动性；★地方自主管理教育事业，有利于地方及时处理和决断有关教育问题，提高教育管理的效率。地方分权制的缺点★教育行政权力分散，不易统一政令、统一标准、统筹规划及统筹兼顾；★各地条件不同，对教育事业的认识不同，容易造成教育的不平衡发展；★各地自主行政，中央调控能力有限，不利于组织地方之间的教育协作。（二）从属制和独立制分类的主要依据是一般行政对教育是直接指挥监督还是间接干预。我国属于前者，设置于各级地方政府内的教育厅（局）等教育行政机构均归本级地方政府统辖。美国实行学区管辖，学区设教育委员会，独立于地方政府的一般行政之外，学区独立征收教育税，财政独立，政府仅给予一般的指导建议。——从属制——★含义：从属制主要指各级教育行政管理机构是政府的一个职能部门，接受政府首长的领导，而不能成为脱离政府的独立组织。从属制的优点★有利于政府统筹规划，协调教育事业的发展与国民经济和社会发展之间的关系；★教育管理部门在政府的领导下行使管理职权，有利于加强教育行政管理的权威性。从属制的缺点★在政府财政困难时期容易在工作安排中出现重经济、轻教育的情况，★由于政府首长任期的限制，容易导致在教育管理工作中热衷于追求短期效果，而忽视教育的特殊性，不按教育规律办事，对教育事业的发展带来损害。独立制★含义：指地方教育管理机关不属于地方政府的一个职能部门，不接受地方政府首长的领导，脱离一般行政而独立存在。独立制的优点★有利于避免外行领导内行，实现按教育规律办教育★有利于避免同级一般行政对教育的不必要的干扰，提高教育管理的效率。独立制的缺点★教育管理独立于一般行政管理之外，不利于发挥政府办教育的积极性。★不利于教育事业与社会其他事业的协调发展。（三）专家统治和非专家统治★专家统治★非专家统治专家统治◆专家统治★分类的依据：教育管理决策权是否由教育专家掌握。专家统治制一般要求教育行政首长具备一定的学历，且是从事过教育工作的专家。专家统治的优点★优点：有利于教育行政首长专业化，有利于对教育事业进行科学管理，按教育规律办教育。专家统治的缺点★容易将注意力局限于教育内部的各种关系，忽视教育与社会其他方面的联系，导致教育行政决策的片面性，出现就教育分析教育的情况。非专家统治◆非专家统治★教育行政首长或领导者由非教育专家担任的制度。这种制度一般应用于教育决策或政策制定机关。非专家统治的优点★有利于密切教育与社会之间的关系，促进全社会关心教育事业的发展；★有利于加强学校与家长和社会各方面的联系，创造良好的社会育人环境。非专家统治的缺点★容易出现不顾教育的特点和规律，乱决策、瞎指挥的问题；从而影响教育决策和教育政策的科学性。——小结——中央集权、地方分权以及中央地方合作制三种不同类型的体制是现代教育行政体制的主要存在形式。中央集权：教育事业的管理权由中央政府高度集中，中央教育部统一领导并监督全国的教育事业，中央教育部和地方教育行政机构之间有明确的命令与服从的关系，中央到地方构成了一个自上而下的垂直教育行政组织体系。法国：典型的中央集权教育管理法中央教育部统领全国的教育目标、课程设置、课程标准、考试设置、教育预算、人事等各方面的教育大权，通过大学区—省—市—镇—村这样一条垂直行政路径统一指挥全国教育系统的运作。安排有严格的教育督导制度，以保证教育政令的贯彻。公立私立学校都在教育部的监管下。凡是全部或部分接受政府经费补助的私立学校，人事聘用必须经过教育部认可，未收到教育部补助的，也需要接受教育部视导和监督。地方分权制下，中央教育部和地方教育行政机构之间不存在上下级的隶属关系，教育事业管理权由各地方政府掌握，各地自行教育立法和教育决策。美国中央地方合作制是介于集权制和分权制之间的体制。特点是中央和地方依据有关法规分享教育事业管理的权力并分担教育经费投入等义务。日本从行政的基本职能来看，中央集权制的基本职能是“管理”与“监督”；地方分权制度的基本职能是“服务”中央与地方合作制的基本职能是统领和统管倾向的指导行政。三、我国现行教育行政体制◆我国现行的教育行政体制是根据1963年中国共产党制定的“统一领导、分级管理”的原则设立的。即中央政府一级设立国家教育部，地方的省、市、县、乡四级、省设教育厅、市、县设教育局，乡设教育科、室（组）等专门性的教育行政组织。地方各级教育行政组织均受中央统一领导。◆我国现行的中央统一领导下的分级管理的教育行政体制，是以中央集权为基本，中央行政与地方行政相结合的体制。我国现行的教育管理体制，其基本形式属中央统一领导下的分级管理制度，也就是说，是一种以中央集权为基本，中央管理与地方管理适当结合的制度。就隶属关系而言，中央教育行政管理机构与地方教育行政管理机构之间存在着上下级的关系，同时作为教育行政管理机构的国家教育部、地方教育厅、教育局等，隶属于同级政府部门的领导，体现了一种从属制。第二节我国教育的行政体制改革一、我国教育行政体制的演变▲第一阶段，解放初期实行军事接管制度。▲第二阶段，1952—1957年集中统一的教育行政体制。▲第三阶段，1958—1962年实行以地方分权为主的教育行政体制。▲第四阶段，1963年-文革前，实行统一领导，分级管理教育行政权力相对集中于中央的教育行政体制。▲第五阶段，“文革”期间，中小学校由工宣队，贫宣队管理，后来又“革命委员会”管理。▲第六阶段，“文革”结束-1984年，基本恢复到1963年-“文革”前的统一领导，分级管理的教育行政体制。▲第七阶段，1985年至今，实行基础教育由地方负责，分级管理的原则，在统一的教育方针政策指导下，扩大了高等教育办学自主权。二、我国的教育行政体制改革（一）基础教育行政体制改革（二）高等教育行政体制改革（三）职业教育行政体制改革（四）民办教育行政体制改革（一）基础教育行政体制改革◆第一次变革：“人民教育人民办”调动地方积极性1985年《中共中央关于教育体制改革的决定》提出“实行基础教育由地方负责、分级管理的原则，是发展我国教育事业，改革我国教育体制的基础一环”，“把发展基础教育的责任交给地方”，“基础教育管理权限属于地方”，“为了保证地方发展教育事业，除了国家拨款外，地方机动财力中应当有适当比例用于教育，乡财政收入应主要用于教育”。基础教育管理体制第二次变革◆实行义务教育政府办★2000年3月，农村税费改革的序幕在安徽揭开。★2001年国务院召开全国基础教育工作会议，对农村义务教育管理体制进行了重大改革，明确了农村义务教育“实行在国务院领导下，由地方政府负责、分级管理、以县为主”的管理体制，并要求中央和各级政府要加大财政转移支付力度。★实行免费义务教育，建立义务教育经费保障新机制。★2005年12月24日，《国务院关于深化农村义务教育经费保障机制改革的通知》提出，按照“明确各级责任、中央地方共担、加大财政投入