行政主导式四权分立的宪政转型框架方案(一)

摘要：在民主宪政基本原理的基础上，充分考虑中国国情和民主宪政转型诉求，本文提出了“虚省设州、州级自治”的纵向分权治理结构，和以此为基础的“行政主导式四权分立”横向治理结构。以纵横向分权治理结构为核心，本文尝试构建适合中国宪政转型需要的框架方案。同时，本文探讨了选举制度和公民基本权利与宪政转型相关联的核心问题，提出了“两院半”国家议会的构建方案和“以地区代表制为主导的混合代表制”选举机制。此外，本文还就选民年龄标准、判例制度的运用、违宪审查等实践问题提出了建设性的意见。前言自清末以来，中国迈向现代化之路充满坎坷、磨难并几经波折。但是，中国走向民主共和宪政的呼求从未停歇。在国际和平的总格局和全球自由贸易一体化的背景下，民权无可争议地成为当代中国的首要政治议题。以战争动员为核心而构建的党国集权体制，越来越无法承载现代条件下常态国家治理的需要。伴随市场经济改革而初步达成的物质现代化，不但替代不了政治制度现代化的需要，反而催生出更加强烈的民主化诉求。体制性结构问题所引发的矛盾冲突和治理困境，无不说明只有进行体制性的政治制度改革，尽快构建符合现代性需要的宪政秩序，才能使中国摆脱危机而走向全面现代化。本文将从纵向权力结构、横向权力结构、选举制度、公民基本权利四个方面提出中国宪政转型的总体框架。第一部分纵向权力结构纵向权力结构的总纲为：虚省设州、州级自治;中央主导，省为纽带;复合统一，丰满均衡(参见《州级自治、四权分立宪政结构图》)。要点为:：【虚省设州】所谓“虚省设州”，是在省和县之间设立“州”政府，以一个省下辖3-5个州，每个州下辖6-10个县为宜。仍旧保留省这个行政区划，但将“省”这个政府层级的职能进行分解，将省的行政职能缩小并上升为中央派出机构，作为中央行政的直属和派出机构。将省级政府原有的立法职能和大部分地方治理行政职能，分解到各州。【州级自治】虚省设州后，以“州”为自治单位和中央与地方分权治理的节点。所谓“自治”，是州政府对本辖区内的事务享有充分的自治权，主要体现在：对地方事务的立法权，对地方行政首长的任命权等。目的是以州作为地方治理的重点，有效激活地方自治的功能。县级行政机构归为州自治政府的派出行政机构，由州自治政府直接管理县级行政，使州能够与基层治理形成有机的整体，【中央主导】以州为地方治理的重点，可以保障中央的权威，能够体现中央在整体治理格局上的主导地位。减少地方自治对中央权威的冲击，使中央政府能够充分发挥全局治理的效能。【省为纽带】保留省级行政区划和职能，并将其作为中央行政的派出机构，其目的在于使省成为中央全局治理和地方自治之间的纽带，起到承上启下的作用。【复合统一】鉴于港、澳、台等地区的特殊性，中国需要以多样化的自治方式来处理中央与地方的关系，以多种自治方式达成具有复合性质的统一主权国。但对特殊地区的问题，暂时不在本文讨论范围。【丰满均衡】GeneratedbyFoxitPDFCreator©FoxitSoftware中央与地方自治的划分，如果过于偏重地方，则中央失去权威，容易分裂动荡。但如果过分偏向中央，则地方失去活力，而且中央压力过大。理想的状况是中央和地方都具有丰满的权限，并以此达至均衡。本文设计的方案，以中央直辖省级行政的方式保证中央的适度权威，地方以州直辖县的方式保证地方自治的丰满;以省作为中央和地方相贯通的纽带，以县作为州和乡镇相贯通的纽带，实现中央与地方贯通的顺畅。也使中央和地方等够达到均衡。中央与地方自治分权的方式，以“事权”为划分对象，以“影响力范围”为标准，以中央最高权威为“剩余权归属”。即仅具有地方影响力的事项，为地方自治事项，其余为中央管辖事项，这样可以保持原有中央集权的基本格调，又能在此基础上开启地方自治的新局面。【简论】-1州级自治的合理性本文提出了在省和县之间创设“州”级政府(以一个省下辖3-5个州，每个州下辖6-10个县为宜)，而将省级政府归为中央派出级政府，将县归为州级派出政府，以州作为自治单位的自治方案(人口集中的大城市以市为自治单位)。现简要论述其合理性。一.地方自治的含义所谓“地方自治”，是中央与地方政府分权共治的政治机制，是地方政府在国家这个统一政治共同体下对自治辖区内事务的治理，是中央政府对各自治辖区之间关涉国家政治共同体的共同事务的治理。划分中央与地方自治权的两个要素是“影响力”范围和“事权”范围。联邦制是将中央管辖的事项明确、有限地划归中央，其余由地方自决，地方享有“剩余权”。在中央集权单一制模式下，也可以通过将地方事务明确、有限地划归地方自治政府，而中央享有高度剩余权的方式，弥补中央集权的僵化缺陷。在法治模式下，中央与地方权限的划分主要通过国家级议会与地方议会的立法权的划分来实现，其核心是立法权的划分和地方行政的自主权。这与当前语境下社区居委会、村民委员会的所谓的“基层自治”有极大的不同。二.地方自治的必要性中央集权模式随着社会治理的日益复杂化，其弊端而越来越突出。主要表现在两点，一是日益多样化的地方治理需求，难以在完全中央集权的模式下得以满足。没有分权自治的“一刀切”治理模式，会导致极其僵化的局面，极大地限制了地方的发展活力。中国地域广博，各方在自然资源、经济发展水平、文化教育程度、民情等方面差异巨大，东部、西部的差异，南北方之间的差异形成了巨大的地区张力。只有充分的地方自治，才能使各地找到适合各地情况的治理良策。高度中央集权下的多层级政府，最大的弊端是决策层远离地方治理实际需要，上下传导过程中发生多层次扭曲。只有使决策重心下移，才能解决这个问题。二是在高度中央集权模式下，所有矛盾全部汇集在中央，使较小的矛盾积累为更大的矛盾，从而总是形成“牵一发而动全身”的治理难题。现行的多级政府，虽有分级但实际上只是分级执行统一政策的机制，而不是自治的机制。“一统就死，一放就乱”的局面，就是缺少自治机制而形成的困局。因此，只有引入明确的地方自治机制，使地方自治的权力配置和责任相协调，才能使大多数治理问题被分解为“地方问题”和“中央问题”，从而使地方问题在地方层面得以解决，避免矛盾和张力的向上集中。地方自治是关乎“长治久安”的重大治理战略抉择。任何政权，只有建立在良好的地方治理基础上，才是长久稳定的。如同物理原理一样，重心越低稳定性就越高。如果社会治理的“重心”总是位于治理链条的最高端，虽然可以在短期内形成巨大的动员力量而“轰轰烈烈”，但这种治理模式注定无法持续。因此，从“革命时期”到“常态治理”的转变，必须GeneratedbyFoxitPDFCreator©FoxitSoftware使治理“重心”下移、使地方事务能在地方治理层面得到妥善解决，才能奠定“长治久安”的格局。政府权力的最终来源，是广大国民对自身天赋权力的让渡，因此才有“水能载舟亦能覆舟”的铁律。“长治久安”的梦想只有植根于民众这个权力的最终泉源，才能发芽生长。在疆域辽阔、人口众多的国度，良好的地方自治更具有无可比拟的重要意义。只有地方自治机制，才能使各方民众从让渡与政府的公共治理权力中直接获益、才能使公共权力直接扎根于民众当中。也只有各地民众，才能找到适宜于各地情况的治理需要，才能准确满足各地民众的根本需求。在大国高度集权模式下的多级政府结构，无异于在民意和权力中枢之间设置了多重“转运”节点。其恶果是：向上是民间疾苦难于“上达天庭”，向下是“上有政策、下有对策”。公共治理完全被中间层僵化官僚集团和利益集团所蚕食和绑架。周朝在分封制下历经八百年，暴秦在极度集权下经二世而亡，其余朝代在中央集权主导的郡县制与半封建制中摇摆动荡，在各朝平均寿命的一两百年中，而兴盛与衰亡各半。如此动荡的局面，与良好缺乏地方自治有密切的关系。因此，探索适宜的地方自治机制，是破解朝代更迭惨剧的重大战略问题。三.州级自治提供了恰当的平衡点现行的省级政府，统辖的面积和人口都非常大，只适宜于战乱频繁的动荡年代，而不适合地方自治。行省制源于魏晋时的行台，当时为中央政权处理军国大事时的临时派出机构。金朝曾在边境广置行台尚书省。蒙古人入主中原时仿金制，设行尚书省统辖一个大区的路府州县，演变成地方最高政治机构。元世祖中统年间，尚书省并入中书省，地方机构也改称行中书省，简称行省，其目的就在于加强中央集权的统治效率。因此，省级区划无法作为自治单位，否则会对中央全局治理造成极大的冲击。但人口集中的大型城市除外。现在的县级政府，是治理的一个重大节点。但如果以县级实行自治，则会全国2000多个县的不同治理，会使全国处于极其凌乱的状态，实际上无法成为自治的单位。而且，地方自治对立法、行政人才的能力需要，原超于简单的“奉命行事”。以县级为自治单位显然无法满足这样的治理人才需求。所以，适当的地方自治单位，介乎于省和县之间。因此，在省和县之间设立州级自治政府，实际上是将“省”这个政府层级进行分解，将省这个级别和部分职能上升为中央派出机构，将其部分职能分解而下放到州，以一个省下辖3-5个州，州下辖6-10个县为宜。以这样的州为自治单位，既保证了强有力的中央权威、避免了地方势力对中央权威的冲击，又释放了地方活力、避免了过于凌乱的自治状态，并且通过地方自治加强了政权同民众的纽带关系。人口集中的大型城市可以作为省级区划的自治单位。相反，苏式民族自治政策忽视了自治单位的合理规模，使自治成为事实上的不可行而沦为伪自治。其症结在于省级规模的“民族自治区”规模过大而无法实行自治，众多的县级民族“自治州”规模过小，实际上也不能实行自治。其结果只能有“自治”之名而无自治之实。苏式“民族自治”的另一个恶果，是在国家体制上埋下民族分裂的祸根。现代国家，绝大多数都是民族融合、阶级融合的结果，即多民族、各阶级共享同一块土地、同一片蓝天，也共同组建同一个政府权威以抗外敌、以治内乱。因此，维持国家统一和强盛的准则是促进民族和阶级的融合与共同发展，而不是既强调阶级斗争又强调民族差别。所谓“民族地区”的现实状况也是多民族杂居，只不过各民族人口多寡不同而已。如果某个地方是“XX族自治区”、或“XX族自治州”，那生活在该区或州的其他民族又当如何自处呢?难道要给同一区域的每一个民族设立一个自治政府吗?GeneratedbyFoxitPDFCreator©FoxitSoftware显然，民族性差异只能通过地域性的差异而表达。地方自治制度既是解决中央与地方分权共治的制度，也是各地方多民族共治的制度。适当的地方自治，既维护了国家的统一和权威，又承载了民族差异的特性，是现代共和国不可或缺的政治制度。违背其中内在原理的任何名目的制度，最终只能自食苦果。而适当的地方自治制度的核心，是找到中央权威和地方自治的平衡点。本文所设计的“虚省设州、中央统省、以州辖县”的自治结构，正是中央权威和地方自治的平衡点。四、州级自治提供了多中心治理的格局现代社会、经济、文化等方面的发展，具有更加多元化的趋势。传统金字塔式的治理结构不但无法很好适应这种多元化趋势，而且造成了极大的不平衡和差异。相反，只有倡导多中心的治理结构，才能容纳迅速发展的多元趋势，形成网络状的治理结构，解决不平衡造成的困境。五、州级自治提供了恰当的可操作性制度的可操作性是制度设计生命力的另一个方面。州级自治提供了良好的可操作性。具体体现在：1.由于机构本身的惯性，转变一个机构职能远比新设、分解一个机构更为困难。中国行政机构改革历经努力而最终毫无起色充分说明了这一点。相反，通过新设州的契机来分解过于庞大的省级政府，提供了操作可行性。一是省级政府上升为中央级单位，为一部分人提供了上升通道。二是通过新设州的契机，完全摆脱现有阻力的羁绊而赋予州全新的治理职能。三是全新自治型州的建立，激活了原来省级政府中间层的事业抱负，使原来在庞大省级政府沉闷的官僚阶梯中消磨人生的中间层获得施展治理能力的契机，带着活力走向