行政争议与民事争议的交织与处理

1行政争议与民事争议的交织与处理一、一则案例引发的思考。1980年冬，隔口村珠仔坑山场发生了山林火灾。为了更新火烧迹地，党支部书记魏仁发到原隔口村第六生产队(现为第四村民小组)宣传“谁种谁有”林业政策，发动群众造林。1981年3月间，第四村民小组到该山场营造杉木335亩，并于当年抚育一次。1982年，隔口村委会将该山场杉木发包给铁山林业站职工陈隆发进行抚育。事后经林业站验收后，拨给造林补助款2345元(每亩7元)，同时原铁山公社拨给育林基金补助款1005元(每亩3元)，合计3350元给第三人隔口村委会。该山场造林补助款除扣去苗木费480元外，原告向村委会领取造林补助款1456.02元;村委会发包给陈隆发抚育杉木用去1322.6元，尚余91.38元。造林后，从1982年至1991年，由村委会抚育管护。1982年2月，在落实林业生产责任制时，村委会把村集体林实行公开投标承包管护，其中将该山场发包给中标者林炳忠、黄木村承包管理。为此，第四村民小组与村委会发生林权争议。1992年10月，原龙岩市人民政府颁发给铁山镇隔口村龙林字第0103号《林权证》。第四村民小组提出该片林木应归他们所有，并向铁山镇政府投诉。镇政府于1995年9月15日作出该片林权归隔口村集体所有的处理决定。第四村民小组不服，向人民法院起诉。区法院审理认为镇政府的处理决定超越职权，判决撤销。第四村民小组申请区政府作出处理，要求确认该片林权属其所有。区政府认为，第四村民小组1981年在“珠仔坑”山场造林时，未同原生产大队签订承包造林合同，事后又领取了村委会发给的造林工资，从1982年至1991年该片林木也由村委会抚育管理。因此，村委会负责了整个造林管护的全过程和资金投入。第四村民小组要求根据“谁造谁有”的政策，该片林权归其所有的理由不充分，证据不足，不予确认。为此，区政府对权属纠纷作出处理决定，确认根据《福建省林木林地权属争议2处理办法》第九条规定，1992年10月原龙岩市(现新罗区)政府颁发给隔口村的龙林字第0103号《林权证》有效，应予维护;诉争林权属村委会所有;鉴于第四村民小组在造林时有过贡献，建议此片林木采伐时，由村委会从所得利润中抽取20%对其奖励。第四村民小组不服，向人民法院起诉。龙岩市新罗区人民法院审理后，依照《民法通则》第七十八条第二款、《福建省林木林地权属争议处理办法》第八条、《行政诉讼法》第五十四条第二款之规定，于1997年10月20日作出判决：一、撤销被告龙新政综(1997)240号关于铁山镇隔口村“珠仔坑”杉木人工林权争议处理决定;二、隔口村“珠仔坑”人工营造杉木林权，归原告与第三人附带民事被告隔口村委会共有，其林木收益原告30%，隔口村委会70%。一审判决宣告后，原告和第三人隔口村委会均不服，上诉于龙岩市中级人民法院。龙岩市人民法院经审理，1997年12月31日判决：驳回上诉，维持原判。本案提出了一个普遍存在的问题，就是既涉及行政纠纷又涉及民事纠纷的案件如何审理的问题。在审判实践中，经常出现行政争议与民事争议交织一起的案件。这类案件处理比较复杂，难度也较大，且易引起争议。对于此类案件如何审理没有明确的规定，导致实践中出现行政诉讼与民事诉讼双轨并行、行政判决与民事判决相互矛盾的局面。这一现象引发了我们对行政诉讼与民事诉讼相互交织情况应当如何处理的思考。因此，加强对行政诉讼与民事诉讼交叉问题的研究，妥善解决行政争议与民事争议交织问题，具有重要意义。二、行政诉讼与民事诉讼的一般关系行政诉讼与民事诉讼有着密切联系，在我国行政诉讼法颁布实施之前，行政诉讼最初是在民事诉讼法中作出规定的。如1982年3月8日颁布的《民事诉讼法(试行)》第三条3第二款规定：“法律规定由人民法院审理的行政案件，适用本法规定。”随着行政诉讼法的颁布实施，行政诉讼从民事诉讼中分离出来，才成为一个独立的诉讼。虽然行政诉讼作为一种独立的诉讼制度，但是与民事诉讼在诉讼原则、程序和制度上存在许多共同之处。《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第九十七条规定：“人民法院审理行政案件，除依照行政诉讼法和本解释外，可以适用民事诉讼的有关规定。”这也从一定程度上说明了行政诉讼与民事诉讼的密切关系。由于行政诉讼与民事诉讼毕竟是两个不同的诉讼，二者之间也存在着一定的区别，主要表现在：1、争议性质不同。行政诉讼解决的是行政争议，即行政机关及其工作人员在行政管理过程中因行使行政职权而与公民、法人或者其他组织之间产生的争议。民事诉讼解决的是民事争议，即平等主体的自然人之间、法人之间、其他组织之间因人身、财产关系而产生的争议。2、诉讼原则不同。行政诉讼与民事诉讼有一些共有的原则，如以事实为根据，以法律为准绳，回避、公开审判、两审终审等。但是，两者有一些诉讼原则差别很大。一是处分原则不同，在行政诉讼中，作为被告的行政机关不享有实体权利的处分权，而在民事诉讼中，当事人均享有实体上和程序上的处分权。二是调解和反诉原则不同，在民事诉讼中，人民法院应当在自愿与合法基础上进行调解。在行政诉讼法中，除行政赔偿案件外，不适用调解。在民事诉讼中，可以适用反诉。在行政诉讼中不适用反诉。三是举证责任原则不同，在民事诉讼中，实行谁主张谁举证。在行政诉讼中，由被告行政机关负举证责任。四是案件审理原则不同，在行政诉讼中，人民法院依法审查被诉具体行政行为的合法性，不4审查其合理性，不受当事人诉讼请求的限制。在民事诉讼中，人民法院既审查民事行为的合法性，又审查合理性，且受当事人诉讼请求的限制3、主体地位不同。在行政争议中，行政机关与行政相对人的法律地位不平等，是一种管理与被管理的关系。在民事争议中，争议的双方主体之间地位是平等的。在行政诉讼中，主体恒定，被告只能是作出被诉具体行政行为的行政机关，原告是认为被诉具体行政行为侵犯其合法权益的公民、法人或者其他组织。在民事诉讼中，主体不恒定，本诉被告可以提出反诉，成为反诉的原告，而本诉中的原告则成为反诉中的被告。另外，第三人制度也有很大差异。在行政诉讼中，第三人是与被诉具体行政行为有利害关系，申请或经法院通知参加到诉讼中来的公民、法人或其他组织2。没有有独立请求权和无独立请求权的区别3。在民事诉讼中，第三人是指对原告和被告所争议的诉讼标的认为有独立请求权，或者虽然没有独立请求权，但案件处理结果与其有法律上的利害关系，而参加到正在进行的诉讼中去的人。4、受案范围不同。民事诉讼法对民事诉讼的受案范围没有作出规定，只要是民事争议，都可以通过民事诉讼的方式得到解决。行政诉讼法对受案范围作出了严格限定，一般局限于行政行为侵犯公民、法人或者其他组织人身权、财产权的案件。5、诉讼管辖不同。在民事诉讼中，一般地域管辖原则是原告就被告，因合同争议或者侵权争议诉讼，当事人有选择管辖的权利。而行政诉讼一般由最初作出具体行政行为的行政机关所在地人民法院管辖，在特殊情况下实行被告就原告原则4。6、诉讼时效不同。行政诉讼法规定直接向人民法院提起诉讼的，应当在知道或应当知道作出具体行政行为之日起3个月内提出，逾期不起诉的就丧失请求法院保护的权利。5对于不服复议决定的，可以在收到复议决定书之日起或在复议期届满之日起15日内向人民法院提起诉讼，逾期不起诉的，当事人同样丧失了向法院请求司法保护的权利。而民法通则规定向人民法院请求保护民事权利的诉讼时效期间一般为2年。7、审理程序不同。在行政诉讼中，人民法院审理行政案件，只能适用普通程序审理，而不能由法官独任审理和裁判。在民事诉讼中，既有普通程序，也有简易程序。根据民事诉讼法规定，基层人民法院和他派出的法庭审理事实清楚、权利义务关系明确、争议不大的简单民事案件，适用简易程序审理。8、执行程序不同。(1)执行主体不同。民事诉讼的执行主体是人民法院。行政诉讼执行的主体可以是人民法院，也可以是作出具体行政行为的行政机关。(2)执行的客体不同。民事诉讼执行的客体仅限于物、行为，不包括人身。行政诉讼执行的客体可以是物、行为，也可以是人身。(3)执行的措施不同。民事诉讼执行措施的适用不因被申请人的身份而异。在行政诉讼中，如果被申请人是行政管理相对人，则采用与民事诉讼的执行相似的措施，如果被申请人是作出具体行政行为的行政机关，执行的措施不同于被申请人是公民、法人或者其他组织的执行措施，一般只能采用划拨存款、罚款和司法建议三种措施。三、行政争议与民事争议交织的主要类型。㈠、从民事法律关系的视角看，行政争议与民事争议的交织案件主要有：1、民事主体的存废与行政争议的交织。在民事法律关系中，有些民事主体的资格并不是自然取得的，而是必须经过行政确认才能取得。如《公司法》规定，设立公司，应当依法向公司登记机关申请设立登记5。6公司如果不经登记，就没有民事主体资格。民事主体的设立、变更和注销登记，都是可诉的行政行为，如果在这些行政行为被诉的同时，该民事主体又有民事争议，则会出现民事诉讼与行政诉讼的交织。2、合同关系与行政争议的交织。有些行政行为是否合法是以民事合同是否合法为前提的，如果合同合法，则行政行为合法。如果合同违法，则行政行为违法。如房屋买卖过程中需办理房屋产权证时，必须向房屋登记机关提交房屋买卖合同，房屋登记机关据此合同办理了房屋权属登记。如果一方认为合同违法，提起民事诉讼要求撤销合同，同时又提起行政诉讼，要求撤销房屋产权证，则出现民事争议与行政争议的交织。3、物权关系与行政争议的交织。物权，是指权利人依法对特定的物享有直接支配和排他的权利，包括所有权、用益物权和担保物权6。不动产物权的设立、变更、转让和消灭，经依法登记，发生效力;未经登记，不发生效力7。登记是不动产物权成立的必要条件，即所谓的登记成立要件主义。行政登记直接介入到物权关系当中，影响物权关系的效力。在这两种关系中，任何一种关系出现争议，都要涉及另一种关系，不可避免地会出现民事争议与行政争议的交织。4、相邻关系与行政争议的交织。7受相邻关系性质所决定，各种相邻权受到的侵害都是来自于相邻人的侵害行为8，这种侵害行为属于民事侵权的范畴。由于行政行为对相邻权具有重要的影响，相邻人的侵权行为与行政许可行为经常结合在一起。如城市规划部门在办理规划许可时，应当审查申请人是否按照当地标准与相邻人的建筑留有一定的距离，以免影响邻人的通风和采光。如果申请人没有留够一定的距离，规划部门仍予以批准，那么，规划部门的行政许可行为与申请人的建设行为一起侵犯了相邻人的相邻权。如果相邻人对规划部门的行政许可行为不服提起行政诉讼，同时对申请人的建设行为提起民事诉讼，则出现民事争议与行政争议的交织。5、人身关系与行政争议的交织。人身关系是指基于人格和身份而产生的社会关系。人们基于人格关系和身份关系，享有一系列的人格权利和身份权利9。有些行政机关负有保护公民人格权的义务，如公安机关就负有此项义务。在治安案件中，如果甲把乙打成了轻微伤，公安机关对甲作出了行政处罚，并就乙在人格权方面受到的损害作出裁决。在这种情况下，公安机关作出的行政行为所针对的是民事侵权纠纷，如果行政行为被诉，则行政纠纷与民事纠纷就交织在一起了。身份关系与行政行为交织主要存在于婚姻登记中，这种行政登记本身具有创设和解除夫妻身份的效果，因此，诉婚姻登记的案件就对这种身份关系产生直接的影响，有时还会进一步影响到与此有关的财产关系和人身关系，如涉及到夫妻共同财产的分割、子女的抚养等。6、知识产权关系与行政争议的交织。知识产权是一种无形财产权，是从事智力创造性活动取得成果后依法享有的权利。知识产权受到侵害的威胁多来自于民事主体，如侵犯专利权、商标权等。但是，由于行政机8关负有对知识产权争议或侵权纠纷进行处理的法定职责10，因此，行政机关不可避免地介入到知识产权关系中。行政机关对知识产权作出的判断和裁决，必然会对知识产权人及相关人的权益产生重大影响。如果当事人起诉这个决定，那么，行政争议的处理必然会涉及知识产权关系方面的民事争议，从而引起民事诉讼与行政诉讼的交织。7、继承关系与行政争议的交织。继承是一种纯民事行为，一般与行政争议无关联，但在某些特殊的情况下继承也会与行政争议产生