行政公文

〔学习与理解的要点〕1.了解行政公文的概念与特点；2.弄清行政公文的种类及用法区别；3.掌握行政公文的书写格式。第一节一、公文的源流在我国，“公文”一词最早见于《三国志·魏志·赵俨传》：曹操与袁绍交战，豫洲诸郡多受袁命，阳安郡不动。在得知时任曹操都尉的李通在阳安郡向百姓征收绵绢时，赵俨给侍中荀写信，告诉他若再向阳安郡征绵绢，将影响民心。荀见信后，给赵俨回信说：“公文下郡，绵绢悉以还民。”《后汉书·刘陶传》中也有“公文”这个词：“但更相告语，莫肯公文。”作为公务文书，实际应用要比“公文”这个名词出现得更早。自国家和文字产生以后便有了公文的实际应用。我们看下面两条被公认为是我国文章初萌形态的甲骨文卜辞：王命多羌裒田。小臣令众黍。其意分别是说商王命令众奴隶开垦荒地和小臣（商王的代理人）命众奴隶种黍（商代的主要农作物）。前者是商代统治者给农业奴隶下的一道垦荒令，后者则是一道生产令，都类似于现代公文中的“命令（令）”，只是其形式十分简单。滥觞于此的公文，走过了漫长的发展历程。在这个过程中，其代称形式有“书契”、“典册”、“文书”、“文牍”、“公牍”、“简牍”、“官文书”等；其载体形式继甲骨卜辞后，先后出现过金文文书、石鼓文书、竹木文书、缣帛文书、纸质文书及当下网络时代的电子文书等。其文种体式从三代时的典、谟、训、诰、誓、命发展到汉代的策、诏、制、戒与章、表、奏、议。辛亥革命后，南京临时政府曾颁发过一个公文程式条例，废除了历代王朝使用的公文体式和名称，规定了令、咨、呈、示、状等文种，传统的公文体式开始改变。新中国成立后，公文处理逐渐走上了规范化、制度化、科学化的道路。1951年9月，中央人民政府政务院颁发了《公文处理暂行办法》，规定公文文种为7类12种；1981年2月，国务院办公厅发布了《国家行政机关公文处理暂行办法》，规定公文文种为9类15种；1987年2月，国务院办公厅发布了《国家行政机关公文处理办法》，将行政公文的文种确定为10类15种；1993年11月，国务院办公厅对《国家行政机关公文处理办法》作了修订，规定了12类13种常用公文；2000年8月24日，国务院发布新的《国家行政机关公文处理办法》，宣布从2001年1月1日起执行，规定国家行政机关的公文种类主要有13种。二、行政公文的概念“公文”是法定的机关和组织处理公务事件的文书。国务院2000年8月24日发布的《国家行政机关公文处理办法》对行政公文的概念有明确的规定。其中第二条阐述了行政公文的性质，说明行政公文“是行政机关在行政管理过程中形成的具有法定效力和规范体式的文书，是依法行政和进行公务活动的重要工具”。公务文书就其使用的范围而言，又可分为专用文书和通用文书。其中专用文书是具有专门职能的机关根据特殊需要在业务活动中形成与使用的具有特定内容和格式的公文，它具有很强的专业化特点和严格的行业限制，如司法机关中的笔录、通缉令、判决书等；会计工作中的凭证、帐簿、报表等。通用公文是与专用公文相对而言，它们通行于各行各业，不受专业限制。对于通用公文，又分为正式公文（或称法定公文）和事务性公文（非法定公文）两类。其中，事务性公文是党政机关、企事业单位及社会团体处理日常事务的文书，比如计划、总结、调查报告、简报等；正式公文包括由中共中央办公厅1996年5月3日印发的《中国共产党机关公文处理条例》和国务院于2000年8月24日发布的《国家行政机关公文处理办法》分别规定的党的文件和行政公文。三、行政公文的特点（一）作者的法定性公文的法定作者是指依法建立并能以自己的名义行使权力和承担义务的组织机构。行政公文就是这些组织机构中的各级“行政机关”及其所属各部门依法定的职能与权限制发的。需要指出的是，以领导人名义制发的公文，其作者跟普通的文章、文学作品的作者亦有本质的区别：他并非以私人身份出现，而是以他所在行政机关的领导人、负责人的身份发布的，是领导人、负责人作为所在组织的代表和象征的一种体现，也是他行使自己职权的一种表现。（二）职能的管理性行政公文“是行政机关在行政管理过程中”、“依法行政和进行公务活动的重要工具。”可见，上至国家行政机关的发号施令、治国安邦，下到各职能部门的传递信息，沟通联系，都离不开运用行政公文对特定事务进行有效管理，舍此就无法确保社会有序、稳定的发展。使用行政公文“进行公务活动”，主要指公文参与社会管理。（三）效用的权威性效用的权威性，来自行政公文作者的合法地位和内容的策令性。从中央到地方，各级行政机关和管理部门所制发的公文都是代表依法成立的机关讲话的，是它在宪法或行政法赋予的职权范围内进行国家事务管理工作，必然具有它自身法定的权威性。其中的下行公文，更是本机构法定权力的象征，下属机关必须严格贯彻执行。而行政公文的内容直接反映国家政权的意志和愿望，是国家方针政策的具体化。因此，制发公文，必须以宪法、法律及有关政策为依据，一经制发，便“具有法定效力”。（四）处理的规范性公文处理具有规范的体式和严格的程序。公文的体式，是公文的格式、用纸、装订及标识的统称；公文的处理程序指公文的办理、管理、整理（立卷）、归档等一系列相互关联、衔接有序的工作。《国家行政机关公文处理办法》对此有明确的规定。在具体操作中，这些程序不能随意颠倒或省略，这些体式也不能刻意求新而立异。四、行政公文的种类对现行行政公文，可按不同的标准进行分类：１．从文件的来源分可分为：外来公文（收文）、自制公文（发文）和内部公文。２．按其行文方向可将之分为：上行文，即下级机关向所属上级机关报送的公文，如请示、报告等；下行文，即上级机关向所属下级机关的行文，如命令、批复等；平行文，即平级机关或不相隶属机关之间的行文，如议案、函等。３．按其时限要求可分为：特急公文、急办公文、常规公文。４．按秘密程度和阅读范围可分为：绝密级、机密级、秘密级、内部级、公开级。第二节我国现行行政公文分为13种，下面分别作以介绍。一、命令（令）适用于依照有关法律公布行政法规和规章；宣布施行重大强制性行政措施；嘉奖有关单位及人员。命令是上级机关特别是国家领导机关发布的具有高度的强制性、权威性的指挥性公文，具有极强的约束力。除某些负有特殊使命的法定单位，如防汛指挥部、防震指挥部也可使用命令外，党派组织、社会团体等机关一般不宜发布命令。根据命令的内容与作用，可以将其分为公布令、行政令、任免令、嘉奖令四类。二、决定适用于对重要事项或重大行动做出安排，奖惩有关单位及人员，变更或撤销下级机关不适当的决定事项。决定的适用范围广泛，国家机关、党派团体及所有的企事业单位都可以使用。决定可以由领导机关做出，也可以由会议做出，一经发布，要求下级坚决执行，具有较强的规定性和约束力。根据决定的用途，可以将其分为公布性决定、部署性决定、奖惩性决定、变更或撤消性决定等若干类型。三、公告适用于向国内外宣布重要事项或者法定事项。公告属于公开宣布的告晓性公文，不具有指令性和行政约束力，一般由高级党政领导机关、某些法定的专门职能机关发布。按其性质和内容，可将公告分为宣布关系国家政治、经济、军事等方面重要事项的国家事项公告和由司法机关依照法律的有关规定发布重要事项的司法公告。前者如有关国家重要领导人出访、任免、逝世的公告；后者如宣判公告、送达公告等。此外，我们把由国家授权给新华社、中国人民银行、中国海关等机关发布的、宣布国家重要事项的公告，统称为授权公告。四、通告适用于公布社会各有关方面应当遵守或者周知的事项。通告是向社会各有关方面公布事项的，不是向国内外宣告。因此，通告的使用范围较之公告要广泛得多，各级政府机关、社会团体和企事业单位都可以使用。通告公布的内容主要在两方面：一是公布应当遵守的事项，其通告内容带有明显的规定性，如某高校发出的《关于禁止学生酗酒的通告》；二是公布应当周知的事项，其通告内容则以告晓性为主。如停电、停水通告，施工通告等。通告内容的这种专门性、政策性、法规性特征，亦有别于公告内容所具有的庄重性和新闻性。据此，我们可以看出，通告与公告有共同点，即都属于告晓性公文，但两者在公布范围、发文机关、宣布事项方面也有区别。五、通知适用于批转下级机关的公文，转发上级机关和不相隶属机关的公文，传达要求下级机关办理和需要有关单位周知或者执行的事项，任免人员。通知是一种知晓性、部署性、指示性的下行公文。与其他公文文种比较，通知的应用范围广，使用频率高。其作者范围也极为广泛，上至中央、国家机关，下至各党派、企事业单位及基层组织都可以使用。通知按内容和作用划分，有批示性通知和事项性通知两大类。前者用于批转、转发公文；后者则是用于告知有关单位和人员需要周知或执行的事项的公文，如召开会议、人事任免、启用印章、调整或撤销某个机构、催报材料等等事项。六、通报适用于表彰先进，批评错误，传达重要精神或者情况。通报是一种知晓性并兼有宣传教育性的下行公文。它通过对具有代表性的典型事例、新鲜经验以及重要情况予以表扬、批评、倡导与宣传来实现其教育与警戒功能。通报的类型大致有表彰性、批评性、传达性三种。七、议案适用于各级人民政府按照法律程序向同级人民代表大会或人民代表大会常务委员会提请审议事项。议案是一种报请性公文，是各级政府机关与同级人大及其常务委员会之间联系工作时的常用例行公文，其制作和运行必须依宪法及其他法律、法规的规定进行。八、报告适用于向上级机关汇报工作，反映情况，答复上级机关的询问。报告是一种陈述性的上行公文，是上下级机关之间加强联系、实现“下情上达”的重要途径。报告在事前、事后、事中都可行文。其类型可从不同角度作多种划分：按其适用对象可分为汇报报告、反映报告、答复报告；按其内容可以分为专题报告、综合报告；按其行文时间可分为年度报告、季度报告、月份报告等；按其性质可分为呈情性报告和呈转性报告。九、请示适用于向上级机关请求指示、批准。请示是一种期复性上行公文，是下级机关就自身无法解决、无权决定或无力办理而需上级做主、支持的事项，请示上级机关做出指示、批准、审核、答复的公文。其撰制时间必须是事前行文，其内容安排要求“一文一事”以便上级批准答复。十、批复适用于答复下级机关的请示事项。批复是一种具有针对性的指挥性下行公文，是和下级机关的请示相对应、针对下级机关所请示的事项而做出具有权威性和政策性答复的公文。十一、意见适用于对重要问题提出见解和处理办法。意见是一种具有建设性和指导性的下行公文。现行行政公文取掉“指示”，增加“意见”，有防止上对下硬性发指示之意，从而营造民主协商的氛围。需要使用“意见”发文的事项大体有以下几方面：（1）为统一思想、统一认识，上级机关对有关党和国家的大政方针、治国方略、外交事宜等重要问题发表见解；（2）针对突发事件或带倾向性的问题，包括政治思想、经济运行、国家安全等问题，向下级提出见解和处理办法；（3）针对下级机关在开展工作进程中所出现的新情况、新问题提出带有指导性的意见等。十二、函适用于不相隶属机关之间商洽工作，询问和答复问题，请求批准和答复审批事项。函是一种公务信件，是具有商洽性、快捷性的平行文。函的使用范围极广，任何法定组织的任何级别的机关都可以成为公函的作者。函按作用可分为三种类型：商洽函；询问、答复函；请求批准函。十三、会议纪要适用于记载、传达会议情况和议定事项。会议纪要是一种具有纪实性、提要性、指导性的多向性公文。会议的组织、领导或主持机关用会议纪要来扼要反映会议进程情况，着重记载会议议决事项和主要精神并传达给有关方面，或同时要求有关机关、单位共同执行。会议纪要，可送上级机关以汇报会议情况，可发给下级机关以传达会议精神，指导其工作，也可送同级机关或不相隶属机关以交流有关信息。会议纪要按会议性质可分为专题工作会议纪要、例行工作会议纪要、工作座谈会议纪要三类。第三节行政公文的格式，指公文的规格、样式，即公文的外部结构形态。《国家行政机关公文处理办法》规定：“公文一般由秘密等级和保密期限、紧急程度、发文机关标识、发文字号、签发人、标题、主送机关、正文、附件说明、成文日期、印章、附注、附件、主题词、抄送机关、印发机关和印发日期等部分组成”。《国家行政机关公文格式》对组成