行政处罚办案及文书制作讲义

行政处罚文书制作2016年1月25日1、现场笔录制作2、询问笔录制作3、调查终结报告撰写4、处罚决定书草拟笔录类文书制作•笔录是我们办理行政处罚案件过程中，依照法定程序如实地记录行政执法活动的文书。它是法定的证据之一，又是制作处罚文书的重要依据，具有法律效力。常用的笔录有现场笔录、询问（调查）笔录等。笔录应当符合客观性、合法性、规范性等三项要求。笔录类文书制作•1、客观性•笔录的内容必须客观、真实地反映执法活动的实际情况。它必须全面、完整、准确、及时地记录执法活动的全过程。它应当在各种执法活动的当时、当场，以文字形式加以定格。比如笔录反映说话人的语气和声调，就必须注意标点符号的正确运用，是肯定，是否定，是惊愕，常常要通过标点符号表示出来。笔录类文书制作•2、合法性•《行政处罚法》第三十七条：“行政机关在调查或者进行检查时，执法人员不得少于两人，并应当向当事人或者有关人员出示证件。询问或者检查应当制作笔录。”首次向当事人调查时，应当告知当事人有陈述、申辩权，有申请办案人员回避等法定权利，以及配合调查、提供有关证据的义务等。笔录类文书制作•3、规范性•包括格式的规范性、书写的规范性等。一、现场笔录制作•《现场笔录》在办案实践中有着十分重要的作用。首先，它是证明违法现场客观存在的事实。同时，它又是获取新证据打开案件突破口的先导。此外，现场笔录对于审查判断其他证据，起着重要的鉴别印证作用。普遍认为，现场笔录的效力远远高于当事人的陈述。为了保证笔录的证明效力，执法人员必须有良好的基本功，善于思考，努力掌握制作笔录的技能技巧，以便正确反映现场检查工作的成果。(一)现场笔录制作的策略方法•现场笔录分为首部、正文、尾部三部分。•首部系检查对象及检查人员、时间、地点等基本情况，应逐项完整填写。•尾部系各方确认签名，当事人(含其在场人员)是否签名关系到笔录的效力，因此，十分重要。•正文，是笔录的主要部分。正文中，应当记录现场的环境，所见物品的摆放方位、形状、数量以及在场人员的状况等等。从执法人员进入现场所见，到“经现场查看、清点”，到商品数量、品种、规格、包装标识等等。现场笔录制作•在制作笔录时，应当注意下列策略方法：•1、客观实录，不加评论•笔录中反映的现场所见，均应保持客观实录，不应作评论或判断性结论。制作笔录，要求沉着、细致，保持客观平静的心态，不要指望一个证据就能证明案件的全部事实。要认识到现场笔录必须与其他证据相印证，才能证明案件事实。而且在现场笔录中作评论、推断，不仅会影响笔录的客观真实性，降低其证明效力，还易致当事人情绪对立等不配合情绪，给检查工作带来阻力。现场笔录制作•《现场笔录》在办案实践中有着十分重要的作用。首先，它是证明违法现场客观存在的事实。同时，它又是获取新证据打开案件突破口的先导。此外，现场笔录对于审查判断其他证据，起着重要的鉴别印证作用。普遍认为，现场笔录的效力远远高于当事人的陈述。为了保证笔录的证明效力，执法人员必须有良好的基本功，善于思考，努力掌握制作笔录的技能技巧，以便正确反映现场检查工作的成果。现场笔录制作•2、贴近案情，详略得当可以采取“由整体到局部”的方法，首先简要描述大环境，方位地点，再收缩到具体需要重点检查的位置；对大环境、方位等，与具体案情关联不大的内容，可以简略记录，而对于与案情关联紧密的商品、标识、工具，甚至能证明案件事实的地面痕迹、毁损物品、废弃包装物的状况都应详记，并尽可能加以固定提取。只有紧紧围绕案情，记录详略适当，才能使笔录在证明案件事实中发挥应有的作用。现场笔录制作•3、抓住重点，讲究技巧•现场检查中，往往可以意外地发现一些对定案十分关键的证据，但不注意策略，它又会马上消失，不可复得。由此，办案人员必须开动脑筋，采用一定技巧将这些“活”证据予以记录、固定并提取，避免这些重要证据从身边溜掉。现场笔录制作•(二)现场笔录制作的一般要求•1、检查时间、地点应精确填写，当事人是个人的，当事人栏内应填明姓名、性别、年龄、工作单位和住址。当事人是单位的，应写明单位全称。千万不能个人与单位两栏都填，导致当事人不清。现场笔录制作•2、检查情况栏应当记录现场的环境，所见物品的摆放方位、形状、数量以及在场人员的作业情况等等。从检查人员进入现场所见，到现场查看、清点的情况，到商品数量、品种、规格、包装、标识、质量状况逐步记载。现场收集书证，物证，拍照、录像的活动以及采取强制措施、抽样取证、现场鉴定的情况均应在笔录中有记载。现场笔录制作•3、笔录写好后要交当事人阅读或向其宣读，并由当事人签章。当事人拒绝到场或者拒绝签章的，应在笔录中说明原因。有见证人的，见证人也应签章或盖章。签字的同时应要求当事人按手印。现场笔录制作•（三）现场笔录常见问题剖析•现场笔录是行政机关实施行政处罚的重要证据，是对违法现场情况的客观描述，具有较强的证明效力。其用语要客观，记录应全面。但在实际办案中，少数执法人员对其重要性认识不足，做记录时马虎，造成现场笔录质量不高，甚至出现严重失误的情况。现场笔录制作•1、记录的词语主观性较强。•有些执法人员未能把握住现场笔录的即时性、现场性和真实性的要求，制作的现场笔录包含的主观性因素太多。表现在：•（1）对物品数量不能做出精确描述。使用“大约”、“大概”、“估计有”左右”等模糊或不确定词语，这是制作现场笔录的禁忌。•（2）现场进行主观认定。先入为主，使用“违法”、“非法”、“擅自”等词语，或者像制作处罚文书一样，直接在现场笔录中叙述违法情形。•（3）以现场笔录代替询问笔录。现场笔录制作•2、记录的主体性内容不全面。•有的不能全面记录检查的内容、方法、结果和相关人员的行为等情况。所记的主体性内容不全面。表现在：（1）只记录实施现场检查的结果而未记录检查活动的过程。如未记录检查过程中的拍照、录像，收集、提取其他证据，邀请其他人员到场等情况。其实，对这些情况应一并记录，以相互印证，形成证据链。（2）只记录执法人员的检查行为而未记录当事人的活动状况。如未记录检查过程中现场工人是否正在作业，营业员是否正在销售商品，当事人是否按要求提供票据、账册以配合检查等。对这些情况，也应一并记录，从而体现现场笔录作为一种动态笔录的性质。现场笔录制作•（3）只记录实施检查的内容而未记录采取相关措施的情况。如未记录在检查过程中，依据现场情况而作出的先行登记保存、封存、扣留等措施。按有关要求，采取相关措施也是现场笔录应记载的内容。•（4）只记录发现物品的数量而未记录其数据来源和获取途径。如未记录在检查过程中确定的物品数量依据、方法和过程(盘点、称重、查账等)。如此记录的数据是否真实、合理，值得怀疑。现场笔录制作•（5）只记录当事人未签名的事实而未注明其不签名的原因。实践中，许多执法人员往往忽视对当事人未签名原因的记载，这样的笔录不符合最高人民法院《关于行政诉讼证据若干问题的规定》第十五条“当事人拒绝签名或不能签名的，应当注明原因”的规定，应予纠正。现场笔录制作•3、填写的辅佐性项目不完整。有的执法人员对现场笔录中辅佐性项目填写不完整，甚至漏填。表现在（1）检查时间填写不精确。有的只填写现场检查的日期，而不填写起止时间；有的虽然填写了时间，却未能精确到分钟。（2）检查地点填写不清楚。只写到街道或村组，而未写清门牌号，或通过选择参照物的方式确定具体地点。（3）当事人身份填写太简单。不少现场笔录只填写当事人的姓名，不填写其年龄、性别、身份证号码、住址等其他基本情况。二、询问笔录的制作•（一）询问的一般要求•1、询问时，办案人员不得少于2人。办案人员应该熟悉案情，明确询问要达到的目的。2、对当事人应个别询问，一个案件如果有数个当事人，应当及时分别进行询问，并要注意防止他们相互串供。询问中要把握好询问的节奏和主动性，注意抓取证据。询问笔录制作•3、询问时，应首先向被询问人表明执法人员身份，然后查明被询问人的身份等情况，并在笔录的首部填明。向被询问人说明询问的理由、依据和大致内容，告知其享有的权利和义务，如：申请办案人员回避的权利、如实反映情况、提供证据的义务等，然后根据案情逐个问题进行询问。4、询问必须客观、全面、不能有偏见，更不能采用诱导等手段迫使被询问人按照办案人员事先虚构、设想的事实进行回答，询问中一定要把违法行为实施的时间、地点、人员、动机、手段、过程、结果、目的，所涉及违法物品的名称、数量、来源、进销价格、牟利情况，有牵连的单位和个人情况询问清楚。询问笔录制作•5、要把握好提问的方式，选择好突破口。要注意对案件知情人、证人所收集的证据的保密，不能将此类证据轻易交当事人对质。6、询问要与其他调查工作相结合，边询问、边调查，互相印证，互相推动，不能仅仅依靠询问的材料定案。7、询问笔录要当场记录，不得事后追记和补缺。笔录要字迹清楚，记载准确又全面，提倡使用电子版记录，省去涂改、字迹不清楚等麻烦。询问笔录制作•8、笔录制作时要尽可能记录被询问人的原话和询问情况，对于方言土语和含义不清的词句，应用普通话注明。被询问人对提问不作回答或回答吞吞吐吐、避重就轻等都要如实记录在案，当事人使用外人难懂的行业术语的，应如实记录，并接着让其作适当解释。9、询问完毕，笔录应交当事人核对，当事人没有阅读能力的，要向其宣读。如笔录有遗漏或者差错，应允许当事人提出补充或改正，笔录核对无误后，应签注“本记录我已看过（或已向我宣读过），与我讲的一致”。当事人应当逐页签名、按手印（包括更改、补充处）。办案人员也应在笔录上签名。（被询问人拒绝签名或盖章的应当在笔录上注明。这种情况要极力避免，未经签名的询问笔录几乎没有法律效力。）10、较复杂的案件，询问人员应先拟好询问提纲。多次询问的，应记明次数。询问笔录制作•（二）询问的类型按照办案的过程，可以将询问分为初问、重点询问、通问三种类型。A、初问。即对当事人初次接触的询问。初问时，取证的主要目标是：1、搞清当事人的基本情况，要逐项填写询问笔录首部。当事人是外地人的必须注明本市暂住地，联络方式、联系电话、手机、传呼机号码，一般情况下，都应当查验、复制被询问人的居民身份证。是单位违法的，也要搞清违法单位的基本情况及被询问人在其中的职务及案件中所处的地位。询问笔录制作•2、固定现场违法事实。将现场查获的违法事实，用询问笔录的方式固定下来。一是通过提问，让当事人口头描述违法现场的情况。二是以提问的方式对现场发现的证据搞清用途，使当事人陈述的事实与现场查获的事实基本吻合或能相互衔接。如果出现相反或相矛盾的情况，应要求当事人作出合理的解释，进一步排除矛盾，剔除虚假证据。三是通过提问，搞清现场人员的岗位任务等活动情况，以弥补查获现场时难以固定人员状况的漏洞。3、把产生违法活动的来龙去脉搞清楚。对于当事人如何策划、分工、筹措、实施的经过，在各时间段中投资分利状况等问明白。询问笔录制作•4、追查涉案财物的去向。查清涉嫌违法财物的存放地、保管人以及销货款、违法所得的去向。5、搞清参与违法的其他人员情况。要根据具体案情，逐一问清哪些人参与及各个参与人的基本情况以及联络方式，如手机、传呼、住址等，以便查找相关人员，进一步搞清案件事实。询问笔录制作•6、进一步扩大查案成果。初次询问实施得当，可以趁违法人员惊魂未定或不知案情严重性的情况下，出其不意进一步打开案件的突破口。在询问中，要紧紧围绕已掌握的“事”（违法事实）、“人”（涉嫌参与人）和“物”（证据、财物），由此及彼，拓展线索。可以“事”为核心，牵出“人”和“物”，也可以“人”为核心，牵出“物”和“事”，以“物”为核心，牵出“人”和“事”。总之，要充分利用已掌握的事实和线索。问明其他相关情况。询问笔录制作•B、补充询问（又称重点询问）。•是指行政机关掌握了新的线索需要调查，或发现有待进一步弄清的问题时，对当事人进行有重点的询问。询问之时，应当注意以下几点：⒈选择好询问的角度及切入点。对需要突破的问题，要根据案情及对方的心理状态，选择其“防线”最薄弱的环节，作为突破口或“单刀直入”或“迂回进攻”。询问笔录制作⒉做好一次完成调查的充分准备。如询问某一事实，即应准备搞清该事实的“