行政复议工作(2)

引言：行政复议的基本概念、行政复议与信访、行政诉讼的关系一、我国行政复议制度的发展历程第一阶段：起源时期第二阶段：基本形成时期第三阶段：统一时期第四阶段：统一行政复议制度的发展与完善时期二、行政复议制度的比较优势三、行政复议的受案范围1、具体行政行为与抽象行政行为2、可以申请复议的事项3、不予受理的事项4、单行法律、法规关于行政复议的规定四、被申请人的义务1、行政复议权利的告知义务2、提出书面答复、证据及依据的义务3、执行复议决定的义务五、行政复议的审查制度1、维持具体行政行为的法定条件2、责令履行法定职责的条件3、行政复议和解、调解制度4、行政复议不加重原则（不利变更禁止制度）行政复议，是指公民、法人或者其他组织认为行政主体的具体行政行为侵犯其合法权益，申请复议机关对具体行政行为的合法性和适当性进行审查的法律制度。“行政复议”并不是国外行政法的概念，而是我国行政法学者的理论总结成果。“行政复议”在各国称谓各异，复议范围基本相同，复议体制千差万别。英国、法国称行政复议为“行政救济”。法国行政救济的审查范围既包括抽象行政行为，也包括具体行政行为。美国称为“行政上诉制度”，受案范围很窄，当事人只能对行政机关做出的行政裁决提起行政复议，但行政复议却是请求司法救济的前置程序。日本称为“行政不服审查”，审查范围很广泛，包括行政机关的处分、其他相当于行使公权力的行为、不作为行为以及国家公务员对违反其意志给予的降薪、降职、休职、免职或其他明显的不利处分或惩罚处分。德国称为“异议审查”，韩国和我国台湾地区称为“行政诉愿”。实践中，广大人民群众解决行政争议的方式主要有三种，分别是信访、行政复议和行政诉讼。1、行政复议与信访的关系。信访是党和政府联系人民群众的桥梁和纽带，是发现行政争议的渠道，但不是解决行政争议的途径。《信访条例》明确规定，属于行政复议范围的行政争议，应当通过行政复议进行处理，信访只起分办、转办的作用。应当说，在行政争议的处理上，法律对信访和行政复议功能的划分是明确的。在实践中，由于一些群众的法律意识和法制观念还不够高，对行政复议还不够了解，加之人们对信访和行政复议的关系存在一些模糊认识，导致目前因为行政争议而引发的非理性上访增多，许多行政争议在信访过程中被推来推去，得不到有效解决，各方面成本很高。而且信访一般是找领导，领导很难从繁重的工作中抽出精力来解决复杂的信访问题，却又不得不陷入忙于应对信访的局面。实践证明，只有通过行政复议、行政诉讼等法定渠道，依法解决行政争议，才能有效化解矛盾，保障社会公平正义，减少后遗症。2、行政复议和行政诉讼的关系。从行政法理论的层面看，强化行政复议在解决行政争议中的作用是必要的。“行政机关拥有对行政争议的第一次判断权”理论是复议制度存在和发挥作用的基础。如果我们认真分析行政复议和行政诉讼的不同特点和作用功能，可以看出行政复议更适合于解决大量的、普遍性、行政管理专业性较强的行政争议；诉讼更适合于解决为数不多、但案件法律关系复杂的行政争议。另一方面，我国正处于转轨时期，现阶段的行政争议具有鲜明的时代特点，政府角色尚未完全转变到社会管理上来，行政行为通常带有计划经济的深刻烙印，带有计划经济体制色彩的行政争议大量存在，如企业改制、征地拆迁等等，解决这类争议靠传统的方法是行不通的，靠完全建立在市场经济基础上的制度模式也显得力不从心。因此，充分发挥行政复议在解决社会突出矛盾中的作用是非常迫切、十分重要的，行政复议和行政诉讼应当共同成为解决行政争议，化解社会矛盾的双保险、两条重要渠道。一、我国行政复议制度的发展历程总体来说，我国行政复议制度的发展过程可以分为以下四个阶段：第一阶段：起源时期。这一时期的特点是行政复议制度由单行法律、法规分别进行规定，缺少一部系统规范行政复议制度的专门性法律，具体时间是从建国初期到80年代末。（1）1950年11月15日政务院批准、财政部公布了《财政部设置检查机关办法》，第6条规定：“被检查的部门对检查机构之措施认为不当时，得具备理由，向其上级检查机构申请复核处理。”这里的“申请复核处理”，就是指“申请复议”，可以说这是建国初期行政复议制度的雏形。（2）一个月后，政务院通过了《税务复议委员会组织通则》，第一次在法律法规层面上正式出现了“复议”二字，标志着我国行政复议制度开始建立。（3）此后，行政复议的范围越来越广泛，相继颁布的《印花税暂行条例》、《暂行海关法》都规定了行政复议制度，但是此时还没有对行政复议彻底进行规范，使用的也是“申诉”、“复审”、“复验”等说法。（4）六七十年代，受到十年动乱的影响，行政复议制度受到了破坏，处于停滞阶段。（5）十一届三中全会以后，我国民主法制建设不断加快，行政复议制度也有了较大发展，规定了行政复议内容的法律法规数量日益增多，行政复议作为解决行政争议的制度在我国开始普遍存在。比如《海关法》、《集会游行示威法》、《商标法》、《专利法》等。总的来说，这一时期的行政复议案件还不多，行政复议制度也不够健全。第二阶段：基本形成时期。1989年4月《行政诉讼法》颁布，并于1990年10月1日起施行。该法在系统确立行政诉讼制度的同时，一并规定了行政复议制度的基本框架、基本原则和核心内容。主要内容是：（1）确立了行政复议与行政诉讼双向选择的原则及复议前置的例外。对行政案件，可以先申请复议，对复议决定不服的，再提起诉讼；也可以直接提起诉讼。但是法律、法规规定应当先申请复议的除外。（2）规定了行政复议的决定期限以及对复议决定不服的起诉期限。复议机关一般应当在两个月内作出决定。申请人不服复议决定的，可以在15日内向法院起诉。复议机关逾期不作出决定的，申请人可以在复议期满之日起15日内起诉。（3）规定了不服行政复议决定案件的管辖和确定被告的原则。复议机关决定维持具体行政行为的，作出原具体行政行为的行政机关是被告；复议机关改变具体行政行为的，可以由复议机关所在地法院管辖，复议机关是被告。可以看出来，当时的行政复议定位于行政诉讼的配套制度，对行政复议的规定显得比较原则，急需出台一部配套性的行政法规。第三阶段：统一时期。《行政诉讼法》颁布后，为了适应和配合该法实施，制定行政复议条例被迅速提上日程。1990年12月，国务院颁布了《行政复议条例》，正式以行政法规的形式对行政复议作出了系统的规定，在我国建立起统一的行政复议制度。条例的公布，标志着我国行政复议制度的全面建立。条例对申请复议的范围，复议管辖，复议机构，复议参加人，复议的申请、受理、审理与决定作出了具体明确的规定。1994年，国务院对《条例》进行了两处修订。（1）确立了申请人选择复议机关的体制。原《条例》对管辖问题的规定以“条条管辖”为主，规定对县级以上地方政府工作部门的具体行政行为不服申请复议的，由上一级主管部门管辖。老百姓申请复议，往往要舍近求远，舟车劳顿，十分不便。修订后的《条例》赋予了申请人选择权，规定对县级以上的地方政府工作部门的具体行政行为不服申请复议的，一般由本级政府或者上一级主管部门管辖。（2）将资源类案件纳入了行政复议范围。原《条例》规定，对民事纠纷的仲裁、调解或者处理不服的，不能申请复议。修订后的《条例》增加了一个但书，即“但是，行政机关对土地、矿产、森林等资源所有权或者使用权归属的处理决定除外”。恰恰就是这两项修订成了行政复议制度发展的加速器、助推剂，在一定程度上扭转了当时行政复议工作不力的被动局面，促进了行政复议工作的大发展。据统计，从1991年1月《行政复议条例》开始实施，到1997年底，全国共受理复议案件约22万件，平均每年3万件左右。第四阶段：统一行政复议制度的发展与完善时期。《行政复议条例》实施后，经过多年实践，复议工作积累了不少成功经验，但是同时也存在一些问题，主要是：（1）行政复议申请范围较窄。仅限于法律、法规明确规定涉及人身权和财产权的具体行政行为，与行政诉讼的受案范围大体相同，没有体现出行政复议的特点。（2）申请行政复议的条条框框较多，很不方便。比如，《条例》规定的申请期限较短，一般为15天，申请人往往容易耽误了申请期限。再比如，申请复议必须采取书面形式，在一定程度上限制了人民群众申请复议。为了解决好这些问题，迫切需要在认真总结实践经验的基础上，制定行政复议法，从制度上进行完善。经过深入调研，广泛征求意见，1999年4月，《行政复议法》终于出台。《行政复议法》的颁布实施，标志着我国独立的行政复议制度正式诞生。与《条例》相比，《复议法》的突出进步是扩大了行政复议的受案范围，特别是将抽象行政行为纳入审查范围，建立起由申请人启动对抽象行政行为进行监督的机制；同时，在复议管辖、申请程序等方面的规定突出了便民原则。此后，全国平均每年通过行政复议解决的行政争议上升到8万多起，各地复议机关纠正了一大批违法或者不当的具体行政行为，有效地将行政争议化解在基层，化解在初发阶段，化解在行政系统内部。但是，我们也应当看到，《复议法》本身是一部比较简单的法律，全文共7章43条，很多内容规定得比较原则、模糊。随着行政诉讼制度不断健全，行政纠纷类型日益更新，行政复议与行政诉讼在制度上的脱节日趋明显，使得复议工作的开展受到了制度上的许多制约。党中央、国务院一直高度重视行政复议工作，近几年来更是采取一系列措施，加强和推进行政复议工作。2006年10月，十六届六中全会作出的《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》第一次将“完善行政复议制度”写入党的全会决定中；2004年3月，国务院印发了《全面推进依法行政实施纲要》，对加强行政复议工作提出了明确要求；2006年9月，中办、国办印发了《关于预防和化解行政争议健全行政争议解决机制的意见》（中办发[2006]27号），强调指出行政复议是解决行政争议的重要制度，一定要进一步充分发挥行政复议在解决行政争议、建设法治政府、构建和谐社会中的重要作用，努力把行政争议化解在基层、化解在初发阶段、化解在行政系统内部；2007年7月，国务院召开全国市县政府依法行政工作会议，明确提出市县政府要进一步加强和改进行政复议工作。2007年5月23日，国务院第177次常务会议审议通过了《行政复议法实施条例》，并于2007年8月1日起实施。应当说，《复议法实施条例》的颁布实施，进一步发展了行政复议制度，对于更好地维护公民、法人和其他组织的合法权益，促进行政机关依法行政，建设法治政府，构建和谐社会必将发挥重要作用。二、行政复议制度的比较优势将行政复议与行政诉讼相比较，复议制度具有个方面的优势：1、不收费的优势。申请行政复议不收费，而行政诉讼要交纳一定的诉讼费用。2、审查范围更宽泛的优势。行政复议既审查具体行政行为的合法性问题，又审查合理性问题，而行政诉讼只审查具体行政行为的合法性问题，只有在行政处罚显失公正时，才能予以变更。3、程序简便快捷的优势。行政复议以书面审理为主，整体程序比较灵活简便，不需要召集双方公开进行言辞辩论，免去申请人来回奔波之苦，而行政诉讼案件要开庭审理，而且诉讼制度本身固有程序繁琐、效率较低的缺点。4、法律文书稳定性方面的优势。复议决定一旦作出，行政机关必须服从，无权要求重新处理或者提起诉讼，而行政诉讼中双方对一审判决都有权上诉，一定程度上增加了判决的不稳定性。5、制度设计本身的优势。行政复议制度属于行政机关内部的层级监督，体现的是上级对下级的领导、监督，弱化了申请人与被申请人之间的对抗，更容易被中国人的传统观念所接受，而行政诉讼制度属于司法监督范畴，监督来自外界，强调的是原告与被告的对抗，与我国传统“和为贵”的理念不相符，比较不容易被中国人接受。所以说，行政复议制度是将行政争议及时化解在基层、化解在初发阶段、化解在行政机关内部的重要制度，它已经在解决行政争议、促进法治政府建设、构建和谐社会中发挥了非常重要的作用，甚至很有可能会发挥出比行政诉讼制度更彻底、更高效、更巨大的作用。三、行政复议的受案范围受案范围，是指法律规定的复议机关受理行政争议的案件范围，即公民、法人或者其他组织认为行政机关作出的具体行政行为侵犯其合法权益，依法提出复议申请，由复议机关受理并解