行政学原理(孙荣 徐红)

2019/9/13《行政学原理》12019/9/13《行政学原理》2第一章绪论教学目的与要求：了解行政与相关概念的区别、行政学的历史发展、学习行政学的方法和意义。掌握行政和行政学的含义、行政学的研究对象、行政学的人本原理。2019/9/13《行政学原理》3一、行政学的研究对象（一）行政及其相关概念1、行政的初始含义2、对行政的含义不同解释（1）最广义的行政含义——是从管理功能的角度去解释行政：认为一切管理都是行政。（2）广义的行政含义——是从行政与政治分离的角度去解释行政：认为行政是国家意志的执行，政治是国家意志的表现。（3）狭义的行政含义——是从“三权分立”的观点去解释行政：行政是与立法、司法并立的其他活动，行政就是指政府行政组织及其官员所管辖的行政事务。2019/9/13《行政学原理》43、行政：是政府行政组织为了公共利益和目的，以公共权力和法律为基础，对国家事务、社会公共事务和政府自身内部事务所进行的管理和服务活动。4、行政与相关概念（1）行政与管理（2）行政与公共行政（3）公共行政与公共管理5、行政的原则与功能（1）行政的原则（2）行政功能及变化2019/9/13《行政学原理》5（二）行政学的涵义1、行政学：是研究政府行政组织依法管理国家事务、社会公共事务和政府自身内部事务的客观规律的科学。2、其基本内涵（1）行政管理的主体是国家权力机关的执行机构，即国家行政机关。（2）行政管理的客体是国家事务、社会事务和行政机关的内部事务。2019/9/13《行政学原理》6（3）行政管理的基本依据是行政权力。行政权力：是国家行政机关为有效实现国家意志，依靠特定的手段和宪法原则，对国家事务进行管理的权力。（4）行政管理活动的根本原则是依法管理。（5）行政学研究的目的是探讨行政管理的客观规律，实现行政管理的科学化，提高行政效能。2019/9/13《行政学原理》7（三）行政学研究的主要内容行政职能行政组织行政领导行政决策行政心理机关行政人事行政行政发展2019/9/13《行政学原理》8二、行政学的人本原理（一）人本原理的含义人本原理：是指现代管理必须是以人为中心管理，必须重视挖掘人的潜力和人力资源的有效利用。（二）人本原理的原则1、能级原则：即根据人的能力大小安排其岗位、级别。2019/9/13《行政学原理》9（1）能力具有差异性：第一，质的差异（种类不同）。第二，量的差异（水平的高低）。第三，发展的差异（能力的形成有早晚）。（2）实现能级管理应该做到：①能级管理要求能级对应，就是能力和岗位要求一致，即能岗匹配。②能级管理要求知人善任。③各类能级必须动态对应。2019/9/13《行政学原理》102、动力原则：是指管理者需要针对不同的管理对象予以相应的不同动力。物质动力、精神动力、信息动力。3、行为原则：是指管理者分析被管理者的行为依据和明确自己应该以什么样的行为来引导、影响被管理者的行为。科学管理应遵循行为原则：第一，尽力解决自己下属人员正当、合理的物质和精神方面的客观需要。第二，实行适当的责任制。第三，建立考核监督制。2019/9/13《行政学原理》11三、行政学的历史发展（一）西方行政学发展简史1、西方行政学产生于十九世纪末二十世纪初2、西方行政学起源于美国（1）1887年威尔逊《行政研究》的发表标志着行政学在美国的兴起。（2）1926年怀特的《行政学导论》和1927年威洛比的《公共行政原理》的出版标志着行政学作为一门独立学科的出现。2019/9/13《行政学原理》123、行政学产生的条件（1）社会经济的发展为行政学产生提供了现实基础。商品经济的发展和社会结构的巨大变化使国家行政机关对内对外的管理职能扩大。行政职能的不断扩展必然导致行政机关规模的扩大、行政人员的激增，这直接促进了行政学的兴起。（2）资本主义国家体制的确立为行政学产生奠定了基本框架。（3）管理理论的发展为行政学产生提供了理论基础。2019/9/13《行政学原理》134、行政学发展的历史分期（1）萌芽准备阶段（19世纪后半期至1900年）（2）正式确立阶段（1900－1930年）（3）改革发展时期（1930－1980年）（4）科学化阶段（1980－至今）2019/9/13《行政学原理》14（二）中国行政学概况1、中国古代的行政管理（P19）2、中国近代行政管理的理论和实践（1）近代行政管理研究时期（2）二十世纪三十至四十年代末3、转型期的中国行政（1）政府定位问题（2）政府官员问题（3）制度建设和创新问题（4）依法行政问题（5）观念更新问题2019/9/13《行政学原理》15四、行政学的研究方法及意义（一）研究的方法1、规范方法即理论方法2、经验方法即实证方法或行为主义方法3、案例方法4、比较方法2019/9/13《行政学原理》16（二）研究的意义1、有利于指导政府的行政管理实践，提高行政管理水平和行政效率。2、有利于提高行政管理人员的综合素质，造就合格的行政管理人才。3、有利于顺应当前世界范围内的改革调整浪潮，推进我国的行政体制改革。4、有利于适应加入WTO的需要，增强我国的国际竞争地位。2019/9/13《行政学原理》17第二章行政职能教学目的与要求：了解现代政府行政职能问题的由来与发展、行政职能内涵的不同理解、行政职能的作用、行政职能的历史演变。掌握行政职能的涵义与构成、行政职能转变的内涵及其必然性、中国行政职能的转变、政府职能的定位。2019/9/13《行政学原理》18一、行政职能概述（一）行政职能的历史演变1、前资本主义时期的行政职能奴隶制国家的行政职能封建制国家的行政职能特点政治统治职能的极端强化社会管理职能的相对薄弱2019/9/13《行政学原理》192、自由资本主义时期的行政职能特点：“私人自治”、“政府要好，管事要少”3、垄断资本主义时期的行政职能特点：由“守夜人”变成“社会主宰者”4、当代资本主义国家的行政职能①暴力职能相对减弱，调节职能趋于加强②社会管理职能日益拓展③宏观调控协调职能趋于加强2019/9/13《行政学原理》20（二）行政职能的涵义1、对行政职能内涵的不同理解（1）法约尔理论（2）古利克理论（3）比较法约尔和古利克的理论2、行政职能：是行政组织在国家、社会生活中所起的基本作用。3、行政职能的扩展（1）现代国家的行政职能扩展为行政立法与行政司法。（2）行政职能的扩展既是一种世界现象，也是一种历史的必然。2019/9/13《行政学原理》21（三）行政职能的构成1、从发挥作用的领域看：行政职能可分为政治职能、经济职能、文化职能、社会职能——政府的基本职能2、从政府运作过程和履行职能的方式看：又可分为计划职能、组织职能、指挥职能、协调职能、控制职能——政府的运行职能2019/9/13《行政学原理》223、从行政管理所具有的政治性和社会性两种属性来看：行政职能可分为：政治统治职能和社会管理职能。两者相互统一，互为前提，不可偏废。失去了政治统治职能，统治阶级的地位和利益就不能维持；同样，离开了履行社会职能，政府也就不能统治下去。2019/9/13《行政学原理》23（四）行政职能的作用1、行政职能决定政府的角色地位。2、行政职能是行政组织设置的依据、前提和基础。3、行政职能决定行政管理的内容和方式。4、行政职能是衡量行政管理效率和效能的重要标准。5、行政职能的界定是行政改革的重要内容。2019/9/13《行政学原理》24二、行政基本职能（一）政治职能1、政治职能的含义2、政治职能的内容（二）经济职能（三）文化职能（四）社会职能2019/9/13《行政学原理》25三、行政职能转变（一）行政职能转变的内涵及历史演变1、行政职能的转变：是指行政职能重点的转移、政府履行职能方式的转变，具体表现为行政职能数量上的增加或减少，质量上的弱化或强化，以及结构上的集中或分散。其基本内涵包括：2019/9/13《行政学原理》26（1）随着社会的发展，政府职能结构的重心从某个职能转向另外一个职能——职能重心的转变。（2）在政府职能结构重心位移的同时，政府职能结构内容各个子结构的内涵会发生或多或少的变动。即：职能内涵的收缩或扩张；职能行使方式、方法等手段的变化。2019/9/13《行政学原理》27（二）中国行政职能的转变1、中国行政职能转变的必然性（1）行政职能的转变是经济体制改革的必然要求。（2）行政职能的转变是社会主义初级阶段主要矛盾的表现和要求。（3）行政职能是实现职能体系合理配置的根本途径。（4）行政职能的转变是机构改革的重要前提和基础。2019/9/13《行政学原理》282、行政职能转变的主要内容和基本方向（1）职能重心的转变十一届三中全会之后，实现了政府职能重心的根本转变——各级政府坚持以经济建设为中心。（2）职能方式的转变①由运用行政手段为主转向运用经济、法律手段为主。②由微观管理、直接管理为主转向宏观管理、间接管理为主。③由重视计划、排斥市场转向把计划与市场有机结合起来。（3）职能关系的转变①理顺中央与地方、上级与下级政府之间的职能关系。②理顺党政、政企、政社关系。③理顺政府内部各职能部门的关系。2019/9/13《行政学原理》29三、政府职能的定位（一）弥补市场不足1、资源配置的典型形式（1）传统社会的习惯：人们最初用来进行资源配置的方式是“习惯”。（2）命令（政府）机制：主要是由政府作出有关生产和分配的决策。（3）市场机制：在市场经济中，资源配置的基本问题主要是由一种竞争的价格制度来决定的。2019/9/13《行政学原理》302、市场失灵的主要表现（1）竞争失效（2）公益物品（公共产品）问题（3）外部（溢）性问题（4）市场的不完全（5）信息的不充分（6）失业、通货膨胀及经济失衡（7）收入公平分配问题此外，市场失灵还表现为偏好不合理。2019/9/13《行政学原理》313、市场经济条件下政府的一般经济职能（1）控制垄断（2）供给公共产品和服务（3）克服外部效应（4）规范市场（5）弥补信息的不充分（6）保持经济均衡发展（7）调节社会分配2019/9/13《行政学原理》324、市场经济条件下中国政府的特殊经济职能（1）推进市场化改革（2）培育市场（3）部分地替代市场（二）宏观调控和干预政府通过制定和执行公共政策（国家经济发展战略和发展规划），制定监督市场的规则，运用法律、指导性计划、财政政策、货币政策以及提供信息服务等手段来实施宏观调控和干预。（三）维护社会正义和公平通过制定和执行社会发展政策，从主要维护社会秩序转向维护社会正义和公平，实行社会均衡发展。2019/9/13《行政学原理》33机构改革三减三增建国以来，为适应政治、经济形势的发展和变化，我国曾以经济管理部门为重点，对政府机构进行过几次大的调整和改革。第一次是从1958年下放企业开始，到1959年底较大幅度地精简了机构，国务院从81个部门减为60个部门。但1960年进入调整时期后，机构又开始膨胀，到1965年恢复到79个部门。第二次是“文化大革命”期间，政府工作处于瘫痪状态，国务院减到32个部门，给政府管理尤其是经济建设造成极大危害。“文化大革命”后，各项工作恢复正常，机构逐步增加，1981年国务院达到100个部门，这是政府机构一次较大的膨胀。第三次是1982年的机构改革，国务院精简到63个部门，而后又出现机构增长的趋势，到1986年底达到72个部门。上述三次机构改革，是三减三增，循环往复的过程。思考：运用行政职能理论来分析该案例，说明我国机构改革存在三减三增，循环往复情况的原因。2019/9/13《行政学原理》34谁来牵走这条破船?编辑同志：环岛路是我市一道靓丽的风景线，可太阳湾海滨浴场的潮间带却长期搁置着一条废弃的渔船，实在有碍观瞻。在媒体曝光后，这条破船仍“巍然不动”。希望有关部门尽快清除这一瑕疵，恢复环岛路的美丽风光。读者王某2019/9/13《行政学原理》35第三章行政组织教学目的与要求：了解组织的含义、行政组织的特征与类型、行政组织的设置、组织目标的含义、行政组织的气候、非正式组织的特征与类型、学习型组织的特