行政强制法讲座

行政强制法讲座主讲人杨临宏云南大学出版社教授博导总编辑云南省高等学校教学科研带头人社会兼职政协云南省委员会社会与法制委员会特邀委员云南省人民政府法律顾问云南省普法师团成员昆明市人民政府法律咨询委员会委员大理州人民政府专家咨询委员会委员昆明市人民检察院专家咨询委员会委员学术兼职中国法学会宪法学研究会理事中国法学会行政法研究会常务理事中国法学会法学教育研究会理事云南省法学会理事、学术委员会委员昆明医学院兼职教授玉溪师范学院客座教授昆明武警消防指挥学校客座教授第八讲行政强制一、什么是行政强制法行政强制法是一部什么样的法？“我们老百姓不被强制的还不够吗？”行政强制法与行政处罚法、行政许可法一样，目的都是规范政府的行为，被称为我国行政法治建设的三步曲中的第三步，是一十余年间我国政府权力的第三次“缩水”。行政强制法的立法初衷是“乱”和“软”是当前我国行政强制执法中的两个“致命伤”。有时行政强制措施被滥用，损害老百姓的权益；有时在实施时又失于过软。“软”的问题表现在：行政机关的强制手段不足、执法不力，对有些违法行为不能有效制止，有些行政决定不能得到及时执行；也存在行政强制手段滥用的情况，即“乱”、“滥”、“散”。“乱”设“滥”用行政强制侵害了相对人的合法权益。“乱”的根源是设定权和实施权比较混乱。法律、法规、规章、甚至规章必文件都设定行政强制，享有行政强制实施权的主体涉及几十个行政部门和法律法规授权甚至规范性文件授权的组织，执法主体繁多，行政强制权容易滥用。滥，主要体现在执法主体的不规范上，用民间的说法是“十顶大盖帽管着一顶破草帽”。各地、各部门自己成立了名目繁多的执机构和人员，有些执法人员是“临时工”。据统计，仅“查封、扣押”一项权力，根据法律规定，涉及海关、质监部门等26个实施主体；同时根据相关行政法规的规定，还涉及工商、出版行政部门等41个实施主体。“软”主要表现在行政机关的强制手段不足，执法不力，不能依法全面履行职责，难以有力维护公共黎明前和社会秩序，实现先于目标。实践中一些环保执法部门不作为，对违法排放污水、黑烟工厂的“装聋作哑”，放任环境恶化。“散”，是指有关行政强制的规定分散，分布在大量的单行法律、法规和规章中。截至2011年6月底，在我国现行有效的228部法律和600多部行政法规中，有72部法律和122部行政法规规定了行政强制；据学者统计，我国法律、法规、规章中规定了行政强制措施的达260多种。（二）我国行政强制立法的进程●1999年3月着手调研、起草行政强制法●2001年形成草案初稿●2002年形成征求意见稿●2005年12月24日十届人大十九次会议首次对草案进行审议。●2007年10月24日第十届人大常委会三十次会议第二次对草案进行审议，仍未通过。●2009年8月24日，十一届全国人大常委会第十次会议第三次审议行政强制法草案，仍未通过。2011年4月20日，十一届全国人大常委会第二十次会议举行启动“激活程序”。2011年6月30日十一届，全国人大常委会第二十一次会议第五次审议通过、二、行政强制的概念行政强制是行政强制措施和行政强制执行的总称。特征：行政性、强制性、非处分性、具体性、物理性、依附性。“三行为说”行政强制是指行政主体为了实现某一行政目的，对相对人的财产、身体及自由等权利予以强制而采取的具体措施。包括行政强制执行、行政上的即时强制和行政调查是的强制三类行为。“二行为说”：行政强制是指行政主体为实现某一具体行政行为的内容，或者为了维护公共利益，预防和制止违法行为行为和危害事件的发生，而实施的强行限制公民权利的行为。包括行政强制执行和行政强制措施两类行为。这是我国立法采纳的观点。行政强制措施行政强制措施，是指行政机关在行政管理过程中，为制止违法行为、防止证据损毁、避免危害发生、控制危险扩大等情形，依法对公民的人身自由实施暂时性限制，或者对公民、法人或者其他组织的财物实施暂时性控制的行为。特征第一，暂时性，即行政强制措施是过程中的行政行为，不是最终行政行为，最终行政行为一经作出，行政强制措施即应当解除。第二，保全性，即行政强制措施是为了保障最终行政决定的合法有效而作出的，本身并不是目的。第三，单向性，即行政强制措施由行政机关单方面实施。行政强制执行行政强制执行，是指行政机关或者行政机关申请人民法院对不履行行政决定的公民、法人或者其他组织，依法强制履行义务的行为。特点第一，执行性，即行政强制执行的目的是为了使义务人履行行政决定的义务或者达到与履行义务相同的状态。第二，从属性，即行政强制执行是确定义务的行政决定的延续。第二，强力性，即不论是直接强制，还是间接强制，都具有强迫行政相对人履行义务的性质。行政强制执行与行政强制措施的区别主要标准：一是是否有确定义务的行政决定的先行存在；二是是否有待履行义务先行存在。换言之，实施行政强制措施的前提条件是“情况紧急”，不需要有待履行义务和行政决定先行存在，行政强制措施本身是“第一次行为”；而实施行政强制执行的条件是“行政决定”，它是在先前作出的具体行政行为确定的义务未得到履行的情况下实施的行为，是先前作出的具体行政行为的后续行为。设定依据适用主体适用前提适用目的基本特征救济途径行政强制措施法律、法规行政机关无先行义务预防、制止、保障暂时性；非惩罚性对其不服可以起诉行政强制执行法律行政机关或人民法院行政相对人不履行法定义务履行义务替代性；有时代惩罚性执行行为有错诉执行行为；执行内容有错诉执行内容应急措施与即时强制的区别一是应急行政强制是针对具有社会危害性的公共事件采取的应急措施，而即时强制则是针对公民、法人或者其他组织的个体行为采取的措施；二是作为实施应急措施前提的“事态紧急”与作为即时强制条件的“事态紧急”是不同的，前者往往是突发、不可预见、采取一般措施难以控制、消除的，而后者是可预见、可采取一般措施加以控制、消除的；三是应急强制不适用《行政强制法》的规定，而即时强制适用《行政强制法》的规定，仅仅是在程序各手续上简化了。三、行政强制的基本原则一、行政强制法定原则二、行政强制适当原则三、教育与强制相结合原则四、禁止谋利原则五、权利救济原则四、行政强制的种类(一)限制公民人身自由限制公民人身自由，是指行政机关依法对公民人身自由的暂时性限制措施。法律、法规规定的对公民人身自由的强制措施包括盘问、留置、约束、立即拘留、拘留审查、强制带离现场、强制戒毒、收容教育、收容教养等。主要法律依据《戒严法》、《人民警察法》、《治安管理处罚法》、《公民出境入境管理法》、《道路交通安全法》、《海关法》、《军事设施保护法》、《禁毒法》、《预防未成年人犯罪法》、《集会游行示威法实施条例》、《强制戒毒办法》、《军事设施保护法实施办法》、《卖淫嫖娼人员收容教育办法》等。特点第一，具体手段多样；第二，实施主体多样；第三，预防和保障性。(二)查封场所、设施或者财物行政机关为了保障行政决定有效作出或者保障行政决定得到有效执行，依法对行政相对人的场所、设施或者财物暂时封存的行为。查封是法律、法规规定最高的行政强制措施之一。在法律、法规的规定中，查封的名称，还有封存、加封、暂时封存、先行登记保存等。截至2010年底，设定行政强制措施的65部法律中涉及查封的有13部，设定或者根据法律规定行政强制措施的106部行政法规中涉及查封的有31部。主要法律依据《税收征管法》、《道路交通安全法》、《商标法》、《职业病防治法》、《药品管理法》、《产品质量法》、《证券法》、《证券投资基金法》、《银行业监督管理法》、《行政监察法》、《进出境动植物检疫法》、《安全生产法》、《消防法》。特点第一，目的是为了制止违法行为、固定证据；第二，对象在场所、工具、设施、设备、财物、资料、合同、账簿等，包括作为违法行为结果的物、作为违法行为工具的物、证明违法行为存在的物以及产生违法行为的场所。第三，主要方式是就地封存。(三)扣押财物指行政机关为了预防制止违法行为、保障行政决定的执行，对行政相对人涉嫌违法的财物予以扣留的行为。扣留财物也是行政机关行政执法中普遍采取的行政强制措施。法律、法规中，属于扣押但名称不同的行政强制措施还有采取扣留、暂扣、暂时扣留等。主要法律依据《枪支管理法》、《道路交通安全法》、《监狱法》、《海关法》、《税收征管法》、《种子法》、《商标法》、《药品法》、《产品质量法》、《行政监察法》、《渔业法》、《安全生产法》、《农产品质量安全法》等20部。行政法规《禁止传销条例》、《出版条例》、《公司登记管理条例》、《知识产权海关保护条例》、《奥林匹克标志保护条例》、《看守所条例》、《内河效能安全条例》、《道路交通安全法实施条例》等40多部。特点第一，主要目的是为了制止违法行为，保全证据；第二，对象是可移动的财物，不能移动的财物只能就地查封；第三，查封的财物一般都由行政机关自己保管，或者指定第三人保管。(四)冻结存款、汇款行政机关为防止当事人转移或者隐匿违法资金，损毁证据，或者为保障行政决定得到有效执行，对当事人的账户采取的停止支付、禁止转移资金的强制措施。法律依据《证券法》、《税收征管法》、《反洗钱法》、《海关法》等四部法律规定了冻结(临时冻结、暂停支付)，涉及证券监管机构、税务机关、反洗钱行政主管部门、海关等四个实施主体。《保险法》、《银行业监督管理法》、《证券投资基金法》、《审计法》、《行政监察法》等五部法律规定，保险监督机构、银行业监管机构、证券监管机构、审计机关、行政监察机关可以申请司法机关采取冻结措施。《外汇管理条例》、《禁止传销条例》等二部行政法规规定：外汇管理机关、工商行政管理部门可以申请司法机关采取冻结措施。特点第一，对象是当事人账户资金，包括存款、汇款、有价证券等；第二，冻结需要银行和其他金融机构协助实施；第三，冻结不转移资金。(五)其他行政强制措施如进入场所检查、现场检查就是现行许多法律法规规定的，上述四种措施不能包括的。还有一些限制行为的行政强制措施如：《期货交易管理条例》规定的“限制被调查案件当事人的期货交易”；《内河交通安全管理条例》规定的“责令驶向指定地点”，《城市节约用水管理规定》规定的“限制用水量”等。特殊行政强制特殊行政强制，是指虽然也属于行政强制，但具有较大特殊性，不适用一般强制规则的行政强制。包括三个方面的措施：一是突发事件的应急处置措施。如《传染病防治法》、《动物防疫法》、《突发事件应对法》等法律和《突发公共事件应急条例》、《重大动物疫情应急条例》等规定的隔离治疗和医学观察、紧急免疫接种、封锁、扑杀、销毁、强制检疫、立即拘留、禁闭、强制驱散、疏散等措施。二是金融业审慎监管措施。如《证券法》、《保险法》《银行业监督管理法》、《商业银行法》等法律和《证券公司监督管理条例》、《证券公司风险处置条例》、《期货交易管理条例》等行政法规规定的限制交易、限制或者暂停部分业务、托管、临时接管等强制措施。三是进出境技术监控措施。如《进出口商品检验法》、《国境卫生检疫法》、《进出境动物检疫法》等法律和《进出口商品检验法实施条例》、《进出境动植物检疫法实施条例》、《农业转基因生物安全管理条例》等行政法规规定的检验、检疫措施。《海关法》第六条海关可以行使下列权力：(一)检查进出境运输工具、查验进出境货物、物品；对违反本法或者其他有关法律、行政法规的，可以扣留。(二)查阅进出境人员的证件；查问违反本法或者其他有关法律、行政法规的嫌疑人，调查其违法行为。(三)查阅、复制与进出境运输工具、货物、物品有关合同、发票、帐册、单据、记录、文件、业务函电、录音刀光录像制品和其他资料；对其中与违反本法或者其他有关法律、行政法规的进出境运输工具、货物、物品有牵连的，可以扣押。(四)在海关监管区和海关附近沿海沿边规定地区，检查有走私嫌疑的运输工具和有藏匿走私货物、物品嫌疑的场所，检查走私嫌疑人的身体；对有走私嫌疑的运输工具、货物、物品和走私犯罪嫌疑人，经直属海关关长或者