行政改革

财政是以公共权力进行的资源配置。在历史的和逻辑的起点上，有了公共权力就有了财政。在人类开始出现的原始社会，就存在着一定的公共利益和公共事务，就需要一定的公共权力配置资源。如组织战争，进行祭祀活动，建设简单的生产设施等，都需要耗费一定的资源，并且需要社会成员共同商量决定资源配置，这可以理解为原始财政。国家财政是伴随国家的产生而产生，随着国家的发展而发展，依着经济运行和政治时局动荡而波动的古老的历史范畴。从历史演进的大趋势来看，财政制度的变迁就是从专制、人治财政走向民主、法治财政的过程。原始财政是最初的财政制度，是最直接的民主财政；其后经过王权财政，再到公共财政，公共财政是与近现代民主政治和市场经济相适应的财政制度。预算作为一个重要的财政范畴，萌芽于国家财政的初步发展，其历史演变基本上也经历了从专制、人治预算到民主、法治预算的过程。本文就是通过分析预算的历史演变，来探讨现代政府预算的民主性本质特征。目前，关于预算的研究主要侧重于从现实的运作过程上，而较少从历史的角度来分析；对于预算政治层面的特征也主要集中于法治性、公开性等的讨论，而没有综合提升为民主性；特别是中国现代政府预算的起源问题，存在较大争议，究其原因可以理解为就是没有把握现代政府预算的本质特征。本文试图通过整理相关历史资料对这些方面的问题加以分析探讨。一、从古代国家预算到现代政府预算1、古代国家预算的萌芽及其特征古代国家预算萌芽于国家财政的初步发展。原始社会虽然也有简单的财政活动，但这只是财政本身的萌芽，作为财政范畴之一的预算自然要在财政初步发展之后才可能产生。本文关注的是国家预算，所以就从国家产生之后开始分析。历史资料表明，从奴隶社会开始就出现了国家财政收支活动，如中国周代和古罗马都有国家财政收支的粗略估计或有个别的预计收支，据《周礼》记载，九赋、九式分别是国家的经常收入和支出。那时，国家预算开始处于早期的萌芽状态，其基本特征包括：（1）王室私财收支与国家财政收支不分，“朕即国家”。如我国古代《诗经·小雅·北山篇》写道：“溥天之下，莫非王土；率土之滨，莫非王臣。”（2）缺乏统一的财政收支计划。古代国家主要是自然经济的生产方式，商品货币关系不发达，国家基本上是直接支配实物和劳动力，不可能充分利用货币形式对财政收支预先进行精确的测算，难以建立规范的财政收支计划。（3）国家财政收支的决定无须经过法定程序审批。奴隶社会至封建社会，国王享有至高无上的权力，可以任意支配国家资材，由此，决定财政收支的安排无须经过一定的法律程序。至此可以总结，古代国家预算作为王权财政的重要范畴，表现出专制、人治的特征，并不是真正意义上的政府预算。2、现代政府预算的产生及其意义真正的政府预算，即现代政府预算，产生于资本主义社会时期，是在资产阶级与封建统治阶级的斗争中逐渐确立的。随着资本主义生产力的发展，资产阶级的经济实力逐渐壮大，在政治上要求民主的呼声越来越高。在预算发展的早期阶段，它以确立立法机关的职责为目的。经过与君主政体的长期斗争，终于使立法机关控制了税收。在取得课税、修改税法和批准税收提案的权力之后，立法机关把注意力转到控制支出上。结果，立法机关要求每年提送预算报告，包括支出说明书和收入说明书。英国是世界上最高确立现代政府预算的国家。在1640年资产阶级革命胜利后，作为议会君主制的英国，其财政权已经全部被议会控制，1689年《权利法案》中重申不经议会批准通过，王室政府不得强迫任何人纳税，还规定税收如何使用及预算支出项目都必须经过议会批准，并要求按年分配收支，在年前做出收支计划，提请议会审批和监督。其他资本主义国家的政府预算产生较晚，如法国在1817年，美国在1921年才真正确立预算制度。总之，政府预算制度在历史上是作为国民议会控制、组织政府（行政机关）的财政活动的方法而成立和发展起来的，其目的是立法机关对行政机关的有效控制。政府预算既是政府行政管理的产物，又是政治民主化的产物。资本主义生产方式的出现，商品经济高度发展，使得国家的财源扩大，收入和支出都大量增加。财政收支规模的扩大、政府部门和人员增加，要求政府有计划地安排资金，这就产生了政府预算的概念。政府预算也是近代政治民主化的产物。从西方看，资本主义生产方式出现后，经济力量逐渐强大的资产阶级，对政治权利的要求越来越高。资产阶级要求国与家彻底分离，通过议会控制政府财政收支。为此，资产阶级理论家提出了著名的“参与原则”，即未经人民的代表参与讨论和通过的税收和支出案，人民有权不予承认，并拒绝缴税。依据“参与原则”，资产阶级联合了劳动者，同封建贵族进行了长期斗争，终于使封建贵族妥协。1689年英国确立了君主立宪制政体，设立以资产阶级为主的下议院，并确认了参与原则的地位：一是未经议会同意，不得征税；二是政府设立预算，并只有经议会通过，才能执行等。通过获得税收和预算权，资产阶级终于进入了政治舞台。政府预算是公共财政的制度基础。从王权控制财政到议会控制财政标志着公共财政的形成，最终成熟的标志是政府预算制度的确立。公共财政的制度框架是政府预算或公共预算，预算制度是关于民众赞同和监督国家财政活动的制度，立宪政治的历史可以说是现代预算制度的成立史。预算在经济和技术层面上看是政府收支对比的计划表，是现代经济社会配置资源的机制。通过政治程序确定的预算，首先决定整个社会资源在各部门之间配置的比例和结构，因而决定财政配置资源的规模和方向。究其本质，预算是纳税人及其代议机构控制政府财政活动的机制，是作为配置资源的公共权力在不同主体之间的分配，是一个制衡结构和民主政治程序。具有独立资产权利的纳税人，担负着国家的财政供应，这必然要求控制国家财政，以法律程序保证政府收支不偏离纳税人利益。总之，政府预算作为公共权力配置资源的规则，是公共财政运作的控制和组织系统，是代议制政治的基础，其价值核心是民主财政。二、现代政府预算本质特征：民主性1、政府预算的内涵及特征分析政府预算，英文用Budget表示，其原意是指当时英国财政大臣到议会提请审批财政法案时携带的一个盛有财政收支账目的大皮包，后来则将这一词汇译为政府预算。西方经济学家通常从几个角度给“预算”下定义。在家政经济学中，预算被认为是在一定时期内家庭生活支出的计划安排；在关于宏观经济政策的讨论中，预算被解释为执行财政政策的有效途径；在政治程序中，预算被定义为政府行政首脑每年年初向立法机关呈送的文件。概括而言，政府预算是具有法律效力的财政计划，即用法律形式表现，反映和规定政府在一定时期内财政收支活动的预期收支指标与平衡关系的一览表以及管理制度。它是政府分配集中性财政资金的重要工具和调节、控制、管理社会经济活动的重要经济杠杆。一般而言，政府预算的功能主要有两个方面：首先是反映政府的财政收支状况；其次是对政府支出的控制。一般认为，政府预算的基本特征包括统一性、预测性、年度性，法律性和公开性等。这些特征体现了政府预算的技术性和政治性两个层面的内涵。统一性、预测性和年度性等特征可以理解为技术方面，法律性和公开性等方面则主要体现了政治内涵。如前所述，古代国家预算的主要特征就是缺乏统一性和法律性。现代政府预算区别于古代国家预算的特征，除了统一性等技术方面的进步之外，更重要的是法律性和公开性等政治内涵的发展。正如爱伦·鲁宾所总结：“公共预算不仅仅是技术性的，它在本质上是政治性的。”首先，法律性是指政府预算必须经过立法机关审核批准并最终形成具有法律效力的文件，并接受立法机关的监督。西方国家的政府预算必须经过议会的批准。在我国，各级政府预算要经过相应各级人民代表大会的审核批准。其次，公开性是指政府预算按照法律程序经过立法机关批准后必须向社会公开。政府预算是反映政府的活动范围、方向的政策，与全体公民的切身利益息息相关。因此，政府预算及其执行情况必须向社会公布，并置于民众的监督之下。总结起来，可以将现代政府预算的本质特征归结为民主性，以此相区别于古代国家预算的专制、人治特征。2、政府预算民主性的两种理论视角首先，从代议制理论来看，政府预算是议会控制和监督行政机关的一个重要手段。从古到今，作为一种政治制度的民主可以分为两种：一种是古希腊、罗马实行的，由全体公民参与国家和社会公共事务管理的直接民主制；另一种是近现代实行的，由公民通过选举代表（或议员）组成代议机关来管理国家和社会公共事务的间接民主制。这种间接民主制就是政治学中界定的“代议制度”。西方国家称其为议会制度，在中国则为人民代表大会制度。在西方议会制国家，议会作为代议机构由选举产生，是国家的最高权力中心，政府由议会产生，对议会负责。在预算发展的早期阶段，它是以确立议会的职责为目的。政府预算制度在历史上是作为国民议会控制和组织政府财政活动的手段而发展起来的，其目的是立法机关对行政机关的有效控制。在现代议会民主国家，预算草案必须得到议会的通过才能执行。例如法国宪法第四十七条规定：“财政法律草案由议会根据组织法规定的条件表决通过。”德意志联邦共和国基本法第一百一十条规定：“预算于财政年度开始前，以法律规定之。”在挪威、芬兰等国，国家预算以特别决议的形式通过。预算需要议会同意，这不仅因为国家财政与人民利益有着直接关系，而且因为议会可以借此来监督政府。有人甚至认为，从历史发展来看，西方的议会民主和三权分立政制是财政权力的民主化过程中得以逐步确立和完善的。其次，从委托代理理论来看，在政府预算中也存在委托代理关系。由契约理论发展演化而来的委托代理理论其基本内容是规定委托人聘用代理人完成某项工作时的委托代理关系的成立及代理人为了委托人的利益应采取何种行动，委托人相应地向代理人支付何种报酬，即通过委托人和代理人共同认可契约来确定它们各自的权利和责任，委托人为实现既定的目标，通过一系列激励机制使代理人与委托人的利益尽可能地趋于一致，以促使代理人会像为自己工作一样去采取行动，最大限度地增进委托人的利益。预算是由政府部门编制并执行的，表面上似乎预算资金是属于政府的，但实际上预算资金是属国家和人民所有，政府是在代理全社会公众理财。政府预算本质上是国民、政府和政府机构之间就政府的活动范围和方向所形成的委托代理关系。公众对公共物品的需求决定了国家的存在，而国家的职能又是由各级政府组织来承担的，具体包括立法机关、行政机关和司法机关等。总之，政府组织承担着为社会公众提供包括制度、秩序、物品和劳务等在内的公共物品的职能，即政府本质上就是一个国家或社会的代理机构，承担着一种公共受托责任。因此，政府预算必须对社会公众负责，接受公众的民主监督。三、中国现代政府预算的出现及其民主性的先天不足1、中国古代国家预算的萌芽与发展中国财政历史源远流长，尧虞舜之时已见端倪，夏殷周之后日渐发展和完善。古代国家预算萌芽于周代，据《周礼》记载，九赋、九式分别是国家的经常收入和支出，体现国家集中的分配关系，当时的国家出纳机关“太府”必须依此执行。这样看来，虽然还不能说九赋和九式就是国家预算，但称其为国家预算的雏形也是可以的。周代以后的历代封建王朝，除秦朝还无据可考之外，都已建立中央财政预算会计制度，并逐步丰富和发展。汉代有粗略的预算，并实行与决算类似的“上计”制度。到了魏晋南北朝，“度支尚书”是管理财政的最高官吏。北周时制定了“计帐”制度，以预计次年赋役的概数，形成预算制度雏形的一部分。到了唐代，收支系统有了进一步发展，预算制度有较大发展和建树。宋代时，建立了我国最早的审计制度，其大部分年代所编的“会计录”在一定程度上就是国家预算的一种形式。元代和明代在预算制度上没有太大发展。清代初期国家财政状况大有好转，商品经济达到一个新的水平，至清朝末年出现了现代形式的预算制度。概括而言，我国预算制度萌芽于周代，汉代有所发展，较大发展于唐、宋，较明朗于清朝。分析国家预算的简单历史可以看出，古代国家预算制度是在不断发展和完善的，但是必须认识到，这种发展主要是技术层面的，如统一性、周期性、预测性等等，而政治层面的法律性和公开性等所反映的民主性并没有生根发芽，这也正是我们将其限定为古代国家预算的根本原因。2、中国现代政府预算的出现：后发外生型一般认为，中国现代政府预算