行政指导作业

行政指导作业一.所谓行政指导是指行政主体在其职责、任务或其所管辖的事务范围内，为适应复杂多变的经济和社会生活的需要，基于国家的法律、法规和政策，在行政相对方的同意或协助下，适时灵活地采取非强制手段，以有效地实现一定的行政目的，不直接产生法律效果的行为。具体深入理解即：（1）行政主体实施行政指导是根据其职责和承担的具体任务的要求进行的，只要属于其管辖范围的事项，行政主体均可对之实施行政指导（2）实施行政指导的宗旨是适应现代市场经济下日益复杂多变的社会、经济生活对行政管理的需要。（3）行政指导的依据是国家的法律、法规和政策，尽管一些行政指导行为有具体的法律、法规依据，但多数行政指导行为则是基于法律原则以及行政组织法上的职能规定作出的，有的则是直接根据国家政策而适时、灵活地作出的（4）行政指导行为不具有强制力，行政相对方可自主决定接受或配合与否，因而不直接产生行政法律后果。二．特征：1行政指导是行政主体的社会管理行为。只有具有行政主体资格的行政机关和法律法规授权的组织才能实施行政指导行为。2行政指导适用的范围极其广泛，其方法是多种多样的。行政机关可以根据法定的职责任务和管辖事务的范围灵活采取指导、劝告、建议、示范、告诫等方式，对社会经济生活作出及时灵活的反应3行政指导属于“积极行政”的范畴。传统行政主要是“消极行政”，政府基本上扮演守夜人的角色，对社会生活很少主动干预。在现代社会，由于经济生活日趋复杂化和多样化，政府为了平衡公益和私益，兼顾公平和效率，注重降低社会成本和增进社会福利，消极行政已不能满足客观需要。这就要求行政机关从实现一定行政目的，特别是从社会发展目的出发，实施积极的行动，包括采取行政指导方式，补充单纯法律强制手段的不足。4行政指导是符合现代法治原则的一种具有行政活动性质的行为。尽管行政指导行为并无具体的法律依据，不具有法律强制力，但行政指导行为是在不违背法律原则的前提下，为实现一定的行政目的而作出的。行政指导符合积极的法治原则，是对传统上依法行政原则的一种必要补充。5行政指导是一种柔性的不具有法律强制力的行为。与具有强制力的行政命令、行政处罚、行政强制等行为不同，行政指导主要以指导、劝告、建议、鼓励等柔性的、非强制的方式进行，并辅助以利益诱导机制，向特定行政相对方施加作用和影响，以促使其为一定行为或不行为，从而达到一定的行政目的。6行政指导是不直接产生法律后孤傲的行为。尽管行政指导的作用对象是行政相对方，但因行政指导大都非基于具体法律规范而作出，不直接导致行政相对方，但因行政指导大都非基于具体法律规范而作出，不直接导致行政相对方的权利或义务的增减，因此不属于严格的行政行为的范畴。但是行政指导一经作出，对于行政主体则具有约束力，不经一定程序，不得反悔。行政指导违反法律，给相对方造成损害的还应当承担法律责任，这也是依法行政的要求。三．（一）对强制性法律手段的补充作用。我国由于现阶段经济和社会生活的迅速发展，难免会出现立法跟不上、存在法律空白现象。为补充法律手段的不足，行政机关有必要及时灵活地采取行政指导措施调整有关事项。就是在某些已经有具体法律规定的场合，如采用法律强制手段尚不必要或可能效果较差，可以采取行政指导措施来替代法律手段进行调整，以更为有效地实现行政目标。(二)对经济发展的引导和促进作用。由于行政机关在掌握知识、信息、政策等方面的优越性，其实施行政指导能有效地引导行政相对方进行有关行为的正确选择，从而有利于促进社会经济与科技的健康发展。特别在目前我国向市场经济体制的转轨过程中，行政指导更具有一种导向和促进作用，能够合理引导、影响行政相对方的行为选择，保障社会主义市场经济顺利进行。（三）对社会生活的协调和疏导作用。社会生活的多元主体之间的利益矛盾和冲突是难免的，为避免这种利益矛盾和冲突对正常社会经济秩序的干扰和破坏，需要通过各种途径和手段对之进行协调，而行政指导正是一种灵活有效的协调手段。由于行政指导的非强制性和自主抉择性，使其在缓解和平衡各种利益主体间的矛盾和冲突中具有特别有效的作用。尤其是对于社会经济组织之间的冲突，更需要通过行政指导进行协调和斡旋。此外，对于某些一时发生隔阂、阻碍的社会关系，也需要采取行政指导及时地予以疏通和调停。（四）对损害社会利益行为的预防和抑制作用。在现实生活中，某些社会组织和个人往往存在一种为增加自身利益而不惜损害社会利益的倾向。对此需要通过某种外在影响力加以适当抑制。在损害社会利益的行为尚处于萌芽状态时，最宜采用行政指导这种非强制性的积极行政方式进行调整。实践证明，行政指导对于可能发生的妨害社会经济秩序和社会公益的行为，可以起到防患于未然的作用，对于刚萌芽的妨害行为，则可以起到防微杜渐的抑制作用。四．日本行政指导特点：1战后日本在各方面的压力下实现了由国家对市场进行直接行政管制为特征的统制经济，转为以市场机制为核心，辅之以国家适度干预为特征的现代市场经济体制。与之相适应，在行政管理方式上减少命令性行政，推行富有成效的行政指导制度，实行“市场经济+行政指导”的发展模式。2富有特色的政府主导型市场经济模式。行政指导这样一种灵活的管理方式被广泛地运用于战后经济与社会管理中，特别是将其作为通产省等主要经济行政机关的重要行政手段。3各种行政指导不仅适用于产业政策等经济管理领域，其运用范围几乎覆盖整个行政管理领域。主要有诱导性计划，产业政策等。4通过《行政程序法》的颁布，使得日本的行政指导制度在科学化、规范化地进程中迈上了一个新台阶。同时，日本《行政程序法》也因专章规定行政指导而独具特色。德国行政指导特点：1积极采取了一系列“尽可能温和的”非强制性的行政调控手段，来配合财政、税收、货币政策和法律强制手段进行宏观和中观调控。2随着比较行政法研究的深入，德国学者对非强制性行政手段的性质和功效有了更深刻的认识，更加注重“非正式行政活动”或“简便式行政活动”3德国法哲学上注重利益及平衡这样一个背景因素。德国一些学者主张利益是法律的基础和目的，行政机关的行为合法与否不能只从法律条文到概念进行逻辑推理，应从能否平衡相互矛盾和冲突的公益与私益、物质利益与精神利益来衡量。正是由于学界注重对非正式行政活动的研究和理论概括，使德国政府在社会市场经济体制下更为自觉、规范和适度地运用行政指导来有效地调控社会经济秩序。美国的行政指导特点：美国是英美法系的一个代表性国家，对公法和私法并不刻意加以区别，其行政法更多地适用普通法，而且强调行政程序控制，实行联邦行政法与州行政法并行的双轨行政法制，司法法官在司法审查中的裁判行为不完全受到议会制定法的钳制，等等。具有这样一些特点的美国行政法，能够在议会立法中逐渐制定出一些有关行政指导的法律规范，如就行政机关的“规划”、“指导”、“鼓励”等非强制性的行为所作出的规定（在行政规章等行政机关制定的规则中此类规范就更多了），以与其官、产、学界近二三十年来在认识和实务上对行政指导由完全否定到消极接受再到注意采用的过程相适应。五．必要性1行政指导是建立和发展社会主义市场经济的要求市场经济一方面是富有竞争活力和效率的经济，另一方面又是富有平等和自由内蕴的民主性经济。行政指导这种新的基于行政相对方同意或协作而发生作用的非权力强制性行政活动方式就相适应。2行政指导是转变政府职能和行政模式的要求在改革进程中，转变政府职能，综合运用经济、法律以及必要的行政手段进行管理，相应地，指导性计划、规划、劝告、建议、协调等非权力强制性行政活动方式也就开始受到重视。3行政指导是现代行政法治成本效益原则的要求社会主义市场经济体制是与效率、效益相联系的。采用行政指导有利于降低成本，有利于降低社会成本，有利于更有效地实现行政目标。4现行的法律不完备，行政指导要作为一种及时补充。随着社会生活特别是现代科技的迅速发展，行政管理越来越及于整个经济社会生活领域。但，立法活动因其周期、费用和知识等局限，不可能完全满足行政管理对立法的需求。因此，在出现社会迫切需要行政管理而法律调整又不能及时跟上的情况下，主管相应公共事务的行政机关及时、灵活地采用行政指导是对传统的“依法行政”的有效补充。5有些法律手段僵硬，行政指导对其有效替代对于某些行政事项，虽然有作出行政处理、采取强制行政行为的具体法律依据，但由于该具体事项的特殊性，呆板地采取强制性措施可能会导致某些负效应。6行政指导可以体现现代行政管理民主化的发展趋势传统的行政管理具有明显的纵向管理即“命令—服从”关系特征，尽管具有依法行政的外壳，但本质上是一种与管制经济相适应的命令行政。随着战后特别是近来各市场经济国家出现的经济民主化倾向，相应地产生了行政管理民主化趋势，与强制性法律手段相比，行政指导显然更具有民主性，因为行政机关的行为是在行政相对方自愿同意和协助下进行的。6.改进方面：（一）转变观念，培育现代行政意识学术界应该加强对行政指导的宣传，使得政府机关及其工作人员首先认识和接受这种制度，并逐渐树立行政目的与效益统一观、公平与效率统一观、行政成本效益观、行政民主观、行政责任观等一系列现代法治观念。（二）确立我国行政指导的原则1合法原则：行政指导不得违反法的原则精神和具体规范，不得违反基本法理。法律或其他层级的专门法律规范如果已就行政指导作出了具体规定，则应从其规定；如无此种具体规定，行政机关可以按行政组织法的一般规定，在其职责任务或管辖事务范围内实施行政指导；2合政策原则：当经济与社会不断发展而新出现某种特殊的公共管理需求时，如果对此恰好还没有适当的法律规范进行调整时，行政机关可以根据中共中央和国家政权机关的有关政策规定实施行政指导予以及时调整。3民主自愿原则：行政机关实施行政指导时必须充分尊重行政相对方的自主权利，只能采取引导、劝告、建议等非强制性手段和方式，通过行政相对方自愿同意或协作去达到行政目的，决不能像采取单方性的法律强制行为那样可以不考虑行政相对方的意愿或不征得行政相对方的同意。4及时灵活原则：行政机关必须善于判断、捕捉最佳时机，应根据客观情势和行政目的而及时采取指导措施，对公共行政管理的紧急特殊要求作出有效反应，而不能消极无为、坐视不管，或者按部就班、坐失良机，以至于无谓的增大社会成本。同时，行政指导的操作方式可以灵活多样，如开会、座谈、个别交谈等。（三）加强有关行政指导的法制建设1建立行政协调、审议会制度。为充分发挥各种行政政策的引导和指导作用，有必要借鉴国外经验，尽快建立起我国的政策审议会制度。审议会是一种咨询性、调研性、独立性、非权力性的合议制组织，由专家学者和有关利害关系人组成。2建立、健全政府信息发布、告示制度。现代社会是信息社会，及时、准确、系统的信息对一个公民或社会组织来说至关重要。而行政机关因其职能、地位、工作性质、人员素质等方面的特殊性，在信息的收集、整理和运用方面具有相当大的优势。3建立行政建议、劝告、告诫制度。出于经济与社会管理的特殊需求，行政机关可采取书面或口头形式对相对方进行建议、劝告、告诫，以促使其为一定行为或不行为。为保证此类行政指导的效果，行政机关的建议、劝告、告诫行为应力求规范化、定型化，使受指导者明确地知晓行政指导的内容和要求。4加强和完善行政调解和协调制度。在市场经济条件下，相对方之间的利益矛盾和冲突相应增多。这些矛盾、冲突在为达到行政处理或诉讼阶段时，由于行政机关出面进行协调、调解，有利于减少利益损失，降低社会成本。5建立健全行政奖励制度社会主义市场经济不同于管制性经济、惩罚性经济或制裁性经济，对经济主体的行为在依法律法规予以管理的同时，应予以正面引导、指导。6健全行政计划制度。市场经济并不一概排斥行政计划，甚至在特殊的有限范围内还容许指令性计划的存在。在日本、法国等不少成熟市场经济国家，计划行政在整个行政中均有相应的地位。在我国社会主义市场经济体制下，计划调节是行政调控的一部分，在行政计划中主要是指导性计划。因此，为适应市场经济发展的要求，应进一步健全我国行政计划制度，法律应对各类行政计划作出更明确的专门规定，做到科学、合理、规范，使行政计划对经济及社会发展起到正确的引导和指导作用。7建立救济、责任制度按照现