行政程序改革的顶层机构研究

行政程序改革的顶层机构研究——以美国行政会议为例苏苗罕中国社会科学院法学研究所2012-07-0916:13:17来源：:《华东政法大学学报》2012年第3期关键词:美国行政会议/行政程序/行政立法/行政法治内容提要:美国行政会议是美国为了促进行政程序改革而专门立法设立的“政府智库”，它随着1930年代罗斯福新政以来联邦监管的范围、深度和权力的扩张而出现。美国行政会议集合了官员、学者和律师的智慧，以民主公开的程序和高效的机制提出建议、向政府提供咨询、发表研究报告有效地促进了美国行政程序的持续优化。美国行政会议在职能定位、成员构成、组织结构和运作程序等方面的制度安排促成了其取得非凡成就。我国的行政程序改革将是一项长期而艰巨的任务，有必要借鉴美国的成功经验，按照独立专业的要求设立行政程序改革的顶层机构。一、引言在当今社会，行政国家的发展已经成为不可避免的趋势，这也导致了行政法的规模和范围在各国都得到了极大的扩展。我国的行政立法在新中国成立以后，尤其是改革开放之后的三十余年里取得了长足进步。早在1987年，中共十三大报告明确提出了“必须加强行政立法，为行政活动提供基本的规范和程序”。在此后的二十余年里，《行政诉讼法》、《行政处罚法》、《行政复议法》、《行政许可法》和《行政强制法》等重要的行政立法相继出台。展望未来，我国还需要制定《行政收费法》和《行政程序法》。事实上，近年来多个省市制定了与行政程序相关的地方政府规章，行政程序立法正在形成“地方包围中央之势”。[1]即使是中国特色社会主义法律体系已经形成，我国修旧法和立新法的任务仍然相当艰巨。政府对众多领域实施监管的过程中也随时会涌现出新的行政法问题。在美国，行政法的发展起步相对较早。其早在1946年制定的《联邦行政程序法》可谓世界行政程序法典的典范。在此后的六十余年里，《联邦行政程序法》经历了多次修订，主要包括1966年《信息自由法》、1972年《联邦咨询委员会法》、1974年《隐私权法》、1976年《阳光下的政府法》、1980年《削减文书工作法》、1990年《协商制定规章法》和1990年《行政争议解决法》。在立法修法的同时，联邦行政部门制定的规章在数量和范围上也呈现几何式的增长。例如，美国《联邦规章汇编》(CFR)1970年版的页数为54934页，到了2009年，其页数已经增长到了163333页。由此我们可以看到，即使有了相对完整的行政法律体系，推动行政程序改革、完善监管实践仍是没有止境的，因此有必要设立专门的顶层机构负责统筹协调相关行政立法研究咨询工作。在美国，一个名为美国行政会议(theAdministrativeConferenceoftheUnitedStates，缩写为ACUS)的“行政法机关”(administrativelawagency)，正是在美国行政法发展过程中发挥这一作用的顶层机构。本文试图对其组织结构、职能和运作程序等进行深入研究，以期对我国行政程序改革有所裨益。二、美国行政会议的设立和沿革美国行政会议的设立不是一次偶然的事件。相反，它是随着1930年代罗斯福新政以来联邦监管的范围、深度和权力的扩张而出现的。政府活动实体内容的扩张，推动了行政程序规范化的需要。[2](一)设立行政会议的设想1936年3月20日，罗斯福总统任命了以LouisBrownlow为主席的行政管理委员会(theCommitteeonAdministrativeManagement)，要求对政府的组织和行政管理进行认真研究。1937年1月，该委员会向总统提交了研究报告，总统将其转发给国会并提出了进行政府机构重组的立法建议。委员会的研究报告中提出:“总统需要有专门的研究机构(researchagency)对政府管理所涉及的众多问题，例如行政组织、财政、协调、工作程序和方法以及管理的众多技术问题进行调查。”美国政府第一个专门研究行政法律程序的机构是1939年成立的司法部长行政程序委员会。1939年2月16日，罗斯福总统根据司法部长的建议，要求司法部长组织一个委员会调查“行政法领域进行程序改革的必要性”，“对现有的做法进行深入和全民的研究”，“查找任何存在的不足并指出改进的方法”。1939年2月23日，司法部长正式任命了行政程序委员会的成员。与此同时，司法部长还成立了一个由各个行政委员会、行政机构各派一名代表组成的咨询委员会，以便向行政程序委员会提供咨询。[3]1941年，司法部长行政程序委员会正式通过了长达202页的最终报告。这份报告描述了行政程序的起源、发展和特征，组织和程序的基本要求，非正式和正式裁决、规则制定和司法审查的方法。这份报告也构成了美国1946年《行政程序法》的基石。这份报告建议设立联邦行政程序办公室，以便通过持续研究和定期提供建议，实现和促进单部法律所无法实现的程序改进。但是，这一建议并未被付诸实施。1947年，国会接受杜鲁门总统的建议，设立了政府组织委员会(theCommissiononOrganizationofGovernment)，即所谓的“胡佛委员会”(theHooverCommission)。该委员会在1949年向国会总共提交了19份报告和78份任务小组研究报告。其中一份题为“独立监管委员会”(theIndependentRegulatoryCommissions)的报告建议总统预算办公室借助外部法律顾问的力量，研究减少行政机关办理事务成本的方式方法。作为其基础的任务小组研究报告，则建议在总统行政办公室内设立专门的“行政程序办公室”(theOfficeofAdministrativeProcedure)，聘用少量专家分析和研究行政机关的组织、程序和方法。胡佛委员会的报告赢得了强烈的反响，国会提出了超过百部法案以落实该委员会所提出的281项建议，总统也提出了36份机构重组计划。但是，有关行政程序办公室的建议仍然没有被付诸实施。1949年9月，国会众议院司法委员会的一个特别委员会致信联邦最高法院首席大法官要求“美国司法会议”(theJudicialConferenceoftheUnitedStates)“努力研究节约时间的程序，特别是涉及反垄断立法”。[4]为此，1950年和1951年美国联邦上诉法院E．BarrettPrettymen法官分别组织了反垄断等案件程序委员会和行政程序咨询委员会开展研究。其中，行政程序咨询委员会提交的建议指出，行政机关的程序问题主要是政府行政分支的事项，“由司法会议起草和发布指导联邦监管机构的统一规则既不合适也不现实”。在此基础上，司法会议在1951年9月所作的一份决议中对国会的要求作出了回应，建议“总统召集由各行政机构代表组成的会议，以便设计消除行政过程中不必要的迟延、开支和文书负担”，会议成员应当包含“具有裁决权和实质性的规则制定权”的行政机关代表，以及联邦法官和律师代表。[5](二)艾森豪威尔会议根据上述决议，1953年3月24日，联邦最高法院首席大法官FredM．Vinson致信艾森豪威尔总统建议其召集决议所提出的会议。总统迅即响应该建议正式成立“总统行政程序会议”(也被称为“艾森豪威尔会议”)，并于6月10日召开第一次全体会议。艾森豪威尔会议由E．BarrettPrettymen法官担任主席，成员包括57名行政机关代表、3名联邦法官、3名联邦听证检查官(后更名为“行政法法官”)和12名律师。[6]艾森豪威尔会议在存在的两年(1953－1954)里先后举行了3次全体会议，通过了35项建议。其中第一项建议就是设立“行政程序办公室”，以便对联邦行政机关的程序进行持续研究。这一建议在1955年得到了第二届“胡佛委员会”的支持。1957年2月6日，司法部长正式宣布设立行政程序办公室。但是，该办公室并没有得到足够的资源，所聘用的工作人员不超过3名。尽管47家内阁部门和行政机构都指派专人担任该办公室的协调员，但是该办公室没有公众成员，也没有分设委员会，在其存在的三年期间(1957－1959)内，其主要精力用在编辑统计分析和对立法准备评论意见，而对行政程序进行合理化的计划并未如期实现。1960年3月，美国司法会议决议支持成立常设性行政会议，最高法院首席大法官在同年5月在美国法学会(ALI)发表演讲时也支持了这一建议。同年8月25日，6家主要的独立监管机构的主席联名致信提请艾森豪威尔总统注意“公众日益忧虑一些行政程序所导致的负担沉重的程序、不必要的开支和迟延”，建议设立常设性的行政会议。1960年8月29日，艾森豪威尔总统致信E．BarrettPrettymen法官，请求其再次出任临时主席，并开始组织筹备工作。但是，筹备工作因为当年的总统大选而被推迟。(三)肯尼迪会议肯尼迪在赢得总统大选之后很快授权JamesM．Landis起草监管机构及其问题的研究报告。在1960年12月提交的报告中，Landis教授提请注意临时性的行政会议重设筹备进展，并敦促肯尼迪“推进组织行政会议，先以行政命令方式初步批准其章程，再以法律规定秘书处的设置，并将司法部内设的行政程序办公室职能转移到新设的秘书处。”[7]《Landis报告》指出:“美国行政会议的设想，要比现有的做法更有可能改进行政程序和实践，促进联邦监管机构的系统化。它可以实现胡佛委员会提出并得到美国律师协会支持的行政程序办公室的所有期待，并且可以更少的成本实现，而无须担心僭越其他行政机构的职权。”[8]根据《Landis报告》的建议，1961年4月13日，肯尼迪总统颁布10934号行政命令，宣布重新设立临时性的美国行政会议(也被称为“肯尼迪会议”)。该行政命令规定，由总统任命11人组成执委会(council)，而成员包括联邦内阁部门和行政机构、律师团体、行政法和政府管理学者，以及“其他对于联邦行政程序具有专业知识和经验的人士”。司法部行政程序办公室提供研究和人员支持，办公室主任兼任行政会议行政秘书(ExecutiveSecretary)。[9]1961年8月30日，白宫宣布了行政会议执委会的人员任命，其中E．BarrettPrettymen法官出任主席，WalterGellhorn教授和JamesM．Landis教授等出任执委会委员。第二届临时性行政会议成员(除主席和执委会委员外)77名，其中行政机关代表46人、联邦听证检查官2名、律师21名、法学教授3名、政府管理学教授2名、州监管委员会委员2名和会计师1名。国会参众两院也委派了3名协调员(liaisonmembers)。这届行政会议共召开了6次全体会议，通过了30项建议，并在1962年12月向总统提交了最终报告。其中，12月17日提交的报告详细论述了设立常设性行政会议的构想。[10](四)美国行政会议(1968－1995)肯尼迪会议最终报告的建议，得到了公众积极的反应。《华尔街日报》宣告“第四部门将会很快结束无头的历史”。[11]“事实上，行政会议将会成为行政机关借助外部的创新精神和确保公正的影响力实施自我监督(self－policing)的机制。”[12]总统行政办公厅预算局根据该建议起草了设立常设性行政会议的法案，并由参议员EdwardLong在1963年作为S．1664号法案提出。该法案在国会得到了广泛支持，1963年10月和1964年8月先后获得参议院和众议院批准，并在1964年8月30日由约翰逊总统签署成为法律。[13]但是，直到1968年，国会拨款到位后，美国行政会议才正式开始运作。[14]行政会议的工作卓有成效，得到国会、行政机关的广泛认可。但是，到了1995年，国会否决了对行政会议1996财政年度的预算，行政会议被迫在1995年停止运作，其原因主要包括:(1)部分议员认为行政会议已经完成了历史使命，[15]或者可以由私营部门来完成;[16](2)共和党议员强调减少政府规模;[17](3)部分行政法法官因不满行政会议提出的设立行政法法官中心(ALJCorps)的建议，[18]向议员写信呼吁撤销行政会议;[19](4)由于其活动对选民没有直接可以感受的影响，公众没有积极呼吁保留行政会议等。[20](五)美国行政会议2．0(