中国城乡环境卫生体系建设

关于印发《中国城乡环境卫生体系建设》的通知建城[2006]13号各省、自治区建设厅，北京、重庆市市政管委，上海市建委，天津市市容委，新疆生产建设兵团建设局：现将《中国城乡环境卫生体系建设》印发给你们，请结合本地区实际，加强城乡环境卫生体系建设，强化环境卫生管理，提高环境卫生质量，把我国城乡环境卫生事业推进到一个新的阶段。中华人民共和国建设部二〇〇六年一月二十日中国城乡环境卫生体系建设目录前言一、城乡环境卫生的基本情况二、城乡环境卫生体系建设的意义三、城乡环境卫生体系建设的主要目标四、城乡环境卫生体系建设的基本原则五、城乡环境卫生体系建设的主要工作内容六、推进城乡环境卫生体系建设的主要措施结束语前言环境卫生是公共卫生的重要组成部分。本文所指城乡环境卫生体系，是为有效治理城乡生活废弃物，为人民群众创造清洁、优美的生活和工作环境而进行的有关生活废弃物的清扫、保洁、收集、运输、处理、处置、综合利用和社会管理等活动的总称。中国城乡环境卫生体系建设起步较晚，发展很快。特别是从20世纪70年代末实行改革开放政策以来，我国城乡环境卫生体系迅速发展，环境卫生体系逐步建立完善，推动了经济的健康发展和社会的全面进步。我国高度重视城乡环境卫生体系的建设，把环境卫生事业作为可持续发展战略，全面建设小康社会，建立公共卫生体系的重要内容。构建城乡环境卫生体系，加快生活废弃物污染治理，加强环境卫生管理，提高环境卫生质量，促进体制机制创新，满足城乡居民需求，倡导循环经济理念，实现人与自然的和谐，使我国环境卫生事业走出一条具有中国社会主义特色的发展道路。一、城乡环境卫生的基本情况20世纪70年代末，特别是改革开放以来，中国政府把城市的规划、建设、管理和加强环境综合治理纳入城市政府的主要职责，积极推进以提高环境质量和以市场为取向的环境卫生管理和作业服务体制改革，制定政策法规，加大资金投入，加强设施建设，社会公众参与程度日益加大，环境卫生事业得到了较快发展。——环境卫生设施建设有了长足发展，垃圾处理率持续增长。截至2004年底，中国城市生活垃圾无害化处理场（厂）共559座，比1979年的12座增长了46．6倍；公共厕所109629座，比1979年的54180座增长了一倍；城市环卫专用车辆为60238台，比1979年的5316台增长了11．3倍。2004年，生活垃圾日处理能力为238519吨，比1979年1937吨增长了123倍；集中处理量为8089万吨，比1979年584万吨增长了13．9倍；集中处理率由1979年的23．28％增加到2003年的52．12％。——生活垃圾管理逐步加强，环境卫生质量有了明显提高。城市生活垃圾基本实现了长效管理，做到日产日清。垃圾收集逐步推行袋装化，部分城市实行了垃圾分类收集。2000年建设部确定北京、上海、广州、深圳、厦门、武汉、桂林、南京等8个城市为生活垃圾分类收集试点城市，2003年制定颁发了《城市生活垃圾分类标志》，2004年制定颁发了《城市生活垃圾分类及其评价标准》。垃圾清运逐步密封化，许多城市开始使用密闭垃圾运输车、压缩式垃圾车。城市市容环境卫生有了明显改观。——生活垃圾处理关键技术研究与开发力度加大，垃圾处理技术水平普遍提高。尤其是“八五”至“十五”期间，通过国家和我部等科研项目的实施，在堆肥、卫生填埋、焚烧处理和资源化利用等方面取得了一批重大科技成果。如深圳清水河垃圾处理厂3＃焚烧炉的国产化改造，国产化率达80％，技术性能超过了原引进设备水平，为中国大型焚烧设备国产化打下了基础。为了加大垃圾处理技术研究开发和推广应用力度，建设部成立了环境卫生工程技术研究中心和环境工程技术推广办公室，协调各有关科研单位，承担国家有关城市垃圾处理重大科研课题，及时推广应用先进适用技术，开展跨行业、跨地区、跨部门的技术协作。国家已开始将环卫专业技术人才的培养纳入国家高等教育体系。北京、上海、天津、广州、武汉等城市和高等院校拥有和开设了应用技术研究、开发和推广机构或学科（专业），并已初具规模。对于推进垃圾无害化处理工作起到了重要作用，初步形成了环境卫生科技体系。在社会上，有关环境卫生知识的普及得到关注。——一批政策法规陆续出台，环境卫生管理逐步走上法制化轨道。中国城市生活垃圾处理起步于20世纪80年代。1984年国务院颁发了《城市建设技术》绿皮书。1986年国务院批转了原城乡建设环境保护部、中央爱卫会《关于处理城市垃圾改善环境卫生面貌的报告》。1992年，国务院颁布了《城市市容和环境卫生管理条例》，批转了建设部等部门《关于解决我国城市生活垃圾问题的几点意见》。1995年，全国人大常委会颁布了《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》。依据国家法律法规，建设部先后制定了《城市生活垃圾管理办法》、《城市公厕管理办法》、《城市建筑垃圾管理规定》、《城市环境卫生质量标准》等，建设部还会同有关部门制定了《城市生活垃圾处理和污染防治技术政策》、《城市生活垃圾填埋技术标准》、《城市生活垃圾填埋污染控制标准》、《城市生活垃圾焚烧污染控制标准》和《关于推进城市污水、垃圾处理产业化发展的意见》、《关于实行城市生活垃圾处理收费制度促进垃圾处理产业化的通知》等政策法规、技术标准和规范性文件，城市生活垃圾处理方面法律法规逐步完善、基本政策架构初步形成。同时，各级政府严格执法程序，加大执法力度，保证环境卫生法律法规的有效实施。——环境卫生体制改革逐步深化，行业内部的生机与活力进一步增强。中国政府重视建立健全环境卫生机构，各城市普遍设立了环卫行政主管部门，专业服务队伍和行政执法队伍及民办保洁队伍，形成比较完善的环境卫生管理体制，发挥环境卫生监督管理的作用。为适应市场经济要求，改革环境卫生作业机制，道路清扫、公厕保洁、垃圾粪便清运普遍推行了经济承包责任制，达到了减员增效的目的。各地城市实行了环境卫生有偿社会服务。有171个城市实行了垃圾处理收费制度，占城市总数的25．9％。北京、上海、广州、深圳、哈尔滨等一些大城市，对环卫作业服务和垃圾处理设施建设与运营实行了政府采购和招投标制度，引入了市场竞争机制，实现了环卫资源优化配置。北京、上海、广州、石家庄等城市组建了各种类型的环卫清洁公司，促进了环卫作业市场化、专业化发展。——农村环境卫生体系建设开始起步。由于中国农村长期自给自足的自然经济，农村生活废弃物基本上以堆肥农用、内部循环为主。随着农村生活水平的提高和城镇化的发展，农村生活垃圾中如塑料等不可降解物逐步增多，已不能完全采用原有堆肥农用方式。因此，中国各地政府开始将小城镇、城郊结合部和部分乡村环境卫生纳入所在城市环境卫生体系规划，生活垃圾纳入城市生活垃圾处理系统，一些地方已取得较好成效。但是，中国环境卫生体系的发展与全面建设小康社会、加快推进社会主义现代化以及人民群众的实际需要仍存在一定的差距。主要有：——垃圾无害化处理水平不高，环境污染较为突出。生活垃圾无害化处理能力难以与垃圾排放增长速度匹配；全国城市生活垃圾无害化处理率为52．12％，其余大都采用简易填埋处理，未达到无害化处理要求；处理技术水平较低，影响生态环境和人体健康。——资金投入不足，制约了环境卫生整体质量水平的提高。由于环境卫生经费主要来源于地方财政，有的地方对环境卫生体系不够重视，环卫设施建设、运行和管理缺乏稳定的资金来源，制约了环境卫生整体质量水平的提高。——管理体制不适应环卫事业进一步发展。有的城市环境卫生行政主管机构不健全；管理职能分散，执法力度弱化；环卫改革改制工作进展较缓慢，市场化程度不高，机制不活。——环境卫生应急机制存在缺陷。2003年的“非典”疫病灾害在暴露公共卫生体系不健全的同时，也反映出环境卫生预警与应急机制存在缺陷。——乡村环境卫生体系相对薄弱。一些乡村环境卫生事业发展较慢，缺乏因地制宜的环卫机构和人员从事村镇保洁和垃圾收集处理的管理工作。二、城乡环境卫生体系建设的意义——环境卫生是公共卫生的重要组成部分。国际上通常把防治传染病、促进国民健康和加强环境污染治理作为公共卫生的重要内容。因此，从一定意义上讲，搞好环境卫生就是通过防治环境“公害”，减少和杜绝环境污染和疾病传播，从根本上提高公共卫生突发事件的防范能力和应急能力，确保公共卫生安全，创建清洁、舒适、优美、安全的生态环境和社会环境，切实保障广大人民群众的身心健康。——建立环境卫生体系是为了谋求良好的、卫生的公共环境状态所实施的一种过程管理，是通过行政的、法律的、经济的、科技的以及宣传教育和社会监督等手段来实现良好的公共环境卫生状态。建立环境卫生体系对于坚持以人为本，树立和落实科学发展观，实现人与自然和谐发展，提高城市和乡村的现代文明程度，构建社会主义和谐社会，实现全面建设小康社会的宏伟目标，具有十分重大的意义。三、城乡环境卫生体系建设的主要目标我国是一个发展中的国家，随着经济的高速发展，迫切需要加强城乡环境卫生体系建设，提升公共卫生水平，提高人居环境质量，建设和谐社会。城乡环境卫生体系建设作为“十一五”规划的重要内容，应按照以人为本，全面、协调、可持续发展的科学发展观的要求，明确发展总体目标：——完善包括生活垃圾无害化处理设施在内的基础设施。——营造清洁、优美的市（乡）容市（乡）貌和良好的工作、生活环境。——全面提高生活垃圾收集、运输、处理、处置和资源化利用的科技水平。——健全环境卫生法规制度、政策体系、标准体系。——建立完善环境卫生管理机制和突发事件应急处理机制。——努力引导人民群众形成良好的环境保护和参与意识。到“十一五”规划期末，具体目标为：——采取综合措施，使全国城乡特别是城镇生活垃圾产生量和包装物品消费量快速增长的态势得到遏制；从事环境卫生作业和生活垃圾处理的市场主体基本完成事业单位向现代企业的转变；处理设施运营基本实现特许经营或委托经营。——建立健全环境卫生体系和规范化的政府监管机制；完善生活垃圾处理收费制度；提高运输效率，改善运输环境。——到2010年，新增生活垃圾无害化处理能力20万吨／日，新增粪便无害化处理能力2．1万吨／日；建立和完善城镇日常保洁系统，实现城镇保洁管理法制化、科学化，保洁作业服务规范化、社会化、市场化，提高道路机械化保洁水平，城镇机械化清扫率达到25％。四、城乡环境卫生体系建设的基本原则为实现以上目标，中国将继续坚持以下基本原则：——坚持以人为本。建立健全环境卫生体系的最终目的，是防治环境污染和疾病的传播，提高突发性公共卫生事件的应急能力，确保人民群众的身体健康，创建整洁、舒适、优美、安全的公共环境，满足人民群众日益增长的物质文化生活需求，实现最广大人民群众的根本利益。——坚持科学发展观。以全面、协调、可持续的科学发展观为指导，深入认识人与自然相互作用、合谐发展的规律，落实“五个统筹”，促进经济与社会、城市与乡村、人与自然的协调与和谐发展，走出一条符合中国国情的可持续发展道路。——坚持把垃圾治理与污染防治纳入循环经济轨道。大力推进垃圾减量化、资源化、无害化，积极开展垃圾分类收集和处理，扩大资源和能源的再生利用。变垃圾末端治理为从源头抓起全过程整治，达到资源低消耗、经济高产出、垃圾低排放的目的，努力实现经济与环境双赢。——坚持体制创新和技术创新。进一步推进环境卫生管理体制、投资体制、建设体制、运营体制改革，实现体制创新、机制创新、制度创新、技术创新，加强城乡环境卫生及其基础设施的统一规划、统一建设、统一管理。——坚持公众参与。通过多种形式，普及科学知识，提高全民环境卫生意识，在全社会形成了解国情、珍爱环境、保护生态、造福后代的良好氛围。实行统一领导、鼓励公众参与，推进社会多元主体共同参与公共环境卫生管理，吸纳各类社会资本参与环卫设施建设与运营管理。加快建立社会监督机制。五、城乡环境卫生体系建设的主要工作内容中国政府将大力推进环境卫生监管的政府行政体系、环境卫生治理的市场运行体系、环境卫生管理的社会参与体系和环境卫生突发事件的应急体系等四大体系建设，从而构成完整、规范的城乡环境卫生体系。（一）环境卫生监管的政府行政体系1、建立健全城乡环境卫生行政管理体系。从监督管理层面加强建设部及各省、自治