中国环境政策

1中国环境政策ENVIRONMENTALPOLICYRESEARCHSERIES专题研究报告第4卷第7期（总第043期）Vol.4No.7中国环境规划院2003年6月20日CHINESEACADEMYFORENVIRONMENTALPLANNING中国水污染防治政策评估与创新框架1葛察忠王金南（中国环境规划院）张勇叶文虎（北京大学环境学院）摘要本文从体制、政策和投资三方面分析中国水污染防治政策的现状与问题，提出了中国水污染防治政策创新框架。AbstractThepaperreviewsthestatusofwaterpollutioncontrolinChinaandanalyzetheissuesinwaterpollutioncontrolintheaspectsofinstitution,policyinstrumentsandinvestmentandputsforwardthepolicyinnovationframeworkforwaterpollutioncontrolinChina.2002年，中国环境规划院、北京大学环境学院与世界银行合作，完成了《中国水污染防治政策创新研究》。研究报告共分5章：第1章介绍了研究背景以及研究方法，第2章根据第1章提出的研究方法，对中国现行的水污染防治政策系统地进行评估，找出现行水污染防治管理体制、管理手段、投融资政策中存在的1本报告根据2002年11月完成的《中国水污染防治政策创新研究》整理而成。报告中的观点仅为作者个人观点。2主要问题；第3章和第4章选择淮河和滇池两个研究案例，从水污染防治管理体制、环境管理手段和环境投融资政策三个方面进行评估，并提出相应的政策完善和改革建议；第5章在预测未来十年水污染发展趋势的基础上，提出了中国水污染防治的十大战略对策，同时提出了水污染防治管理体制、政策手段和投融资体系的具体改革和创新建议。本报告为该研究最终报告的摘要。1中国水污染防治面临的主要挑战中国正在面临着水污染严重、水资源短期和水资源浪费三大问题。水环境问题将是中国21世纪实现可持续发展的重要制约和障碍。中国从20世纪70年代就开始治理水污染，建立了水污染防治和水环境保护的机构，逐步建立并完善了有关水污染防治的政策法规，实施了一系列的政策和管理手段。然而，由于快速的经济增长和人口增加远远超过了所能采取的各种水污染防治能力，从而使得水环境质量的改善难以满足社会经济对水环境质量日益增长的需求。中国的水污染防治面临的挑战主要有：（1）实现“十五”水污染控制目标任务非常艰巨。《国家环境保护“十五”计划》提出，到2005年，化学需氧量排放量控制在1300万吨，氨氮排放量控制在165万吨，目前实际排放量均高于此值,因此削减任务艰巨。（2）对实现社会经济全面小康的发展构成障碍。如果继续延续目前的社会经济发展模式，水环境污染和水资源供给将对实现中国2020年全面小康水平直接构成威胁或障碍。（3）大规模水利开发建设和水资源调配管理的挑战。全国出现了“江河湖库化、湖库富营养化”的水情。大规模的水利开发工程如何与节约用水和水环境保护如何取得有效协调将是个重大挑战。（4）从根本上改变造成水污染的人类社会生产、生活和社会组织方式，走新型化工业发展道路，实现国民经济结构的调整，转变不可持续的生产和生活方式，还需要20～30年的努力。（5）空间差异显著的流域污染加剧了治理难度。松花江和辽河流域铜、氰、汞的污染比较突出，而珠江流域砷化物的污染不容忽视。太湖流域面源污染问题严重，湖泊富营养化比较严重；黄河、海河、辽河流域生产、社会和生态用水都存在严重的问题。（6）新型多样化的水体污染问题不断呈现。传统的有机污染还没有解决，同时河流湖泊氮磷污染、持久性有机污染物（POPs）污染、水生态破坏、河流底泥污染以及饮用水污染等问题不断出现，给中国的水污染防治带来了新的压力。2现行水污染防治体制和政策评估对中国现行的水污染防治管理体制与政策的评估主要结论有：第一，管理体制需要重构。（1）中国水污染防治机构实行是由环境保护部门主管、多个部门参与的水污染防治机构体制。（2）各有关水污染治理的政府机构在实际运作过程中，缺乏交流和协调，形成部门分割较严重的“多龙治水”现象。（3）流域水污染防治管理体制在中国已经形成，有流域水资源保护领导小组和联席会议等形式，是“流域管理与部门管理和行政区域管理相结合”的管理体制。3联席会议制是中国目前较好的流域水污染防治协调管理体制。（4）城乡水务统一管理是目前中国正在迅速推进的体制，其内容是打破城乡之间、地区之间、部门之间的水管理界限，建立起城市和农村、水源和供水、供水和排水、用水与节水、治污和回用一体化管理的城乡水务统一管理体制。目前，这一体制还在积极探索和实践阶段，许多问题有待在改革中加以解决。（5）管理机构的能力有待加强。这种能力包括政策法规完善、执法与监督管理、水质评价制度以及水环境监测、跟踪和信息能力等。第二，环境政策手段需要完善：（1）现行的水污染防治政策比较有效地控制了中国近年来水污染的恶化趋势，在中国经济高速增长的同时，保证了水环境质量和水环境承载力的稳定。（2）水污染防治政策比较重视水污染的末端治理，对水污染的预防重视程度不够，但随着最近几年来流域规划等政策的出台，这一情况正在得到改变。（3）水污染防治政策主要关注工业领域的水污染治理问题，在农业面源和城市水污染防治领域，许多政策有待制定和完善。（4）水污染防治政策体系比较重视政府在水污染防治中的作用，但对企业和公众参与水污染治理没有明确的政策指引和导向。强制性的政策手段比较多，经济性调节政策、鼓励性政策，自愿性政策手段比较少。（5）水污染防治政策总体上得到了有效地执行，但在一些具体政策中，如流域规划、环境影响评价、关停政策中还存在管理部门协调、利益团体均衡、地方保护主义等一些问题，需要解决。（6）水污染防治政策在有效保护水环境的同时，也取得了一定的社会和经济效益，特别是在一些水污染严重的流域和城市，通过区域产业结构调整、关停并转污染严重的小企业，保护受水污染危害的群众的权益，促进了地方的社会经济可持续发展。第三，投融资机制亟待改革：（1）中国环保投入力度不断增加，湖泊投资占GDP的比例2000年首次突破1%。但是，“九五”规划的环保投资没有到位，从而影响“九五”目标的实现。在中国经济发展较快的地区，如北京、上海、珠江三角洲地区环保投资占当地GDP的比例已经超过3%；而在中西部的不少省份，由于经济条件限制，环保投入仍亟待提高。（2）中国水污染治理的投资主要包括新建项目环保投资、老企业环保投资以及城市环境基础设施建设投资三部分。“九五”以来，城市环境基础设施建设的投资稳步上升，2000年城市污水集中处理投资占水污染防治投资的比例已经超过了50％。（3）现阶段中国水污染治理的资金主要由政府投资、金融机构投资和私人部门投资、企业自身投资构成。环保投资体制改革的目标是建立政府调控与市场机制相结合的投资体系和融资渠道，政府发挥积极地调控作用和主导作用。（4）现行的环境保护投资体制存在投资渠道单一，缺乏多元的投资主体和融资体制，投资成本偏高，运作和管理过程效率低，投资效果差，相关的环保投资政策不完善等问题。3淮河流域水污染防治政策制度评估淮河流域是中国水污染最严重的流域之一，也是第一个真正大规模开展水污染控制战役的流域。通过对淮河流域水污染防治案例的研究分析，得到如下主要4结论：（1）淮河流域水污染防治管理体系由多个部门组成，其行政主管部门为环保部门，参与部门有水利部门和建设部门等行业部门和计委、财政等综合部门。另外流域机构，淮河水资源保护局，作为淮河流域水污染防治领导小组秘书处，参与流域水污染防治工作。因此存在“多龙管水和多龙治水”现象。（2）水污染防治政策手段主要以管制手段为主，以市场手段为辅，清洁生产等自愿手段和信息手段也在流域内得到应用。淮河流域水污染防治的经验有：严格实施国家水污染防治法规标准政策；建立水污染防治的地方法规政策；实施全国唯一的流域水污染防治条例；推广实施总量控制制度；实施关停十五类小的污染严重的企业；对未达标的工业企业进行治理，实行达标排放和零点行动；加快城市污水处理厂建设；对用水采取严格的取水许可证管理；利用水价、排污收费和污水处理收费控制用水，减少排污和筹建资金；利用结构调整，促进产业升级，开展清洁生产，减少污染排放。（3）适量的投资是保证淮河污染防治项目有效实施的前提。近年来，随着淮河流域污染治理深化，治理投资也在增加，但是仍与设计要求有一定的差距，这也影响流域治理效果。淮河案例研究从五个方面提出了淮河流域水环境管理政策建议：（1）改进和完善现行的流域管理体制。流域管理体制包括流域管理机构设置，综合决策机制和协调机制，因此改进和完善现行的流域管理体制应从这三个方面入手。（2）加强和完善环境管理制度。如修订流域管理条例，加强执法力度，认真实施各项管理制度，加强流域规划，完善流域总量控制制度。（3）积极吸引和增加投资、促进污染治理工作。水污染防治机制的转变（即从政府主管型转变为市场主导型）不仅将促进水污染防治，改善水环境，而且也会推动中国水污染控制产业的发展。（4）促进和加强城市污水处理厂建设和运营管理。加强城市污水处理厂建设和运营管理的措施有：保证资金到位，加快城市污水处理厂建设；全面开征城市污水处理收费，促进企业化运营；逐步提高污水处理费标准，使其能维持污水处理厂的运营，有利于节水。（5）利用各种经济手段，促进淮河流域污染治理和水环境保护。利用经济手段促进环境保护是当今世界环境管理的发展趋势，越来越被管理者所接受，具体建议包括：完善现行水价政策；全面推广污水处理收费政策，加快提高污水收费标准。4滇池流域水污染防治政策评估滇池是中国水污染最严重的湖泊之一，也是中国第一个全面开展水污染防治的湖泊。通过对滇池流域水污染防治案例的研究分析，发现存在的主要问题有：（1）基础数据不系统、滇池水污染存在几套数据，且相互矛盾。（2）城市生活污水处理厂和收集管网建设不配套。目前城市生活污水处理能力可以达到60％（旱季），实际上的全年平均污水处理率可能在10％左右。（3）农业面源治理中缺乏有效的技术和引导政策、综合治理规划。（4）缺少系统的宏观治理，政策欠协调。考察发现：滇池总体印象是滇池水污染治理做了很多工作，但水质仍然很差。5关于滇池水污染防治，我们建议：（1）开展滇池流域水生态环境普查工作，为今后的治理工作提供基础数据和科学决策依据。（2）城市生活污染源的一体化治理。一是统筹建设城镇污水处理系统。二是尝试城市生活污水处理系统的市场化运作方式。三是建设与污水处理系统市场化运作相适应的管理机构、政策和法规体制，核心问题是协调水利、城建、公用和环保部门之间的业务关系，做到责任明确、分工负责。（3）加强农业面源的综合防治。一是对面源污染进行系统地调查研究。二是新型农业生产技术的开发和应用，如平衡施肥、田间保肥、秸秆还田技术。三是在转变当地农民生产生活方式和农业产业结构调整上加强研究和实践。四是探讨面源综合治理的方式方法，包括生态农业、小流域治理、退耕还林、小城镇建设等措施的综合运用。（4）治理滇池水体和底泥污染。在内源与外源治理的问题上，应是先外源，后内源，先截污治污，后考虑污染水体和底泥的处理。（5）开展滇池水污染治理的综合战略规划研究。5未来水污染趋势与10大战略对策本研究基于中国城市用水需求预测数据，对未来城市水污染以及农业面源和畜禽养殖业的污染排放进行了宏观预测。根据预测，2010年全国COD排放量预计在2782万吨（低方案）与3525万吨（高方案）之间，远远超过全国的水环境容量800万吨。与2000年全国COD排放量（不包括畜禽养殖业排放COD量）相比，2010年COD排放量预计增长92％～144％。由此可见，未来10年中国水污染控制的任务十分严峻。根据国家环保总局最近完成的《国家环境安全战略研究报告》，未来10年中国的环境保护目标初步确定为：切实控制住环境污染，重点地区环境质量有所改善，初步遏制生态环境恶化