中国的环境保护与公众参与

导论：中国的环境保护与环境参与1导论：中国的环境保护与公众参与加强生态环境保护，努力实现经济与人口、资源、环境的全面协调可持续发展是我国当前及今后发展的基本方略。改革开放以来，我国经济迅速发展，也付出了沉重的环境代价，资源约束趋紧，环境污染严重，生态系统退化，气候变化问题突出。这种严峻的态势促使政府大力推进生态文明建设，不断强化环境的综合治理。新世纪以来，中央不断强化和推出排污许可证、环保目标责任制、区域限批、限期治理、总量控制、按日计罚等一系列制度，严格环境准入，采取关、停、并、转、迁等措施，大力发展循环经济和推进清洁生产，逐渐淘汰落后产能，着力推进污染物总量减排，以环境保护优化经济发展；强化环境保护基础设施，积极探索工业污水集中处理和第三方运营，建设城镇污水处理厂及管网、农村生活污水处理、生活垃圾分类收集以及危险固废无害化处理设施；积极推行环境经济政策和社会多元治理，尝试市场化、社会化等手段，推进环境污染源头治理、集中治理和社会化综合治理；以更加严厉的执法手段和强度，着力解决群众反映强烈的水、大气、噪声和土壤污染等突出环境问题。努力推进环境保护工作的三个转变，即从重经济增长轻环境保护转变为保护环境与经济增长并重，在保护环境中求发展；从环境保护滞后于经济发展转变为环境保护和经济发展同步，努力做到不欠新帐，多还旧帐，改变先污染后治理、边治理边破坏的状况；从主要用行政办法保护环境转变为综合运用法律、经济、技术和必要的行政办法解决环境问题，自觉遵循经济规律和自然规律，提高环境保护工作水平。加强环境保护要处理好人与自然的关系，要合理而有节制的利用资源，保护生物多样性，确保地球上生物链的维持和人类食物的供给，保护我们赖以生存的生活家园，确保人类的永续发展。正环境保护活动不仅涉及人类社会的整体利益，也与我们的日常生活息息相关。要让自己能喝上干净的水、呼吸清洁的空气、吃上放心的食物，能够在良好的生态环境中生活生产，就必须承担起相应的社会责任。正如科尔曼所说，“要想成功地建立生态社会，或实现某些有益于环境的改良，中国环境治理的公众参与：基于嘉兴模式的研究2（公众）必须拥有权利去影响公共政策，影响政治经济生活的组织与开展。以珍重地球为己任的一场运动和一个社会必定会珍重栖息于地球的每一个人，它们会赋予全体人以权利，使之积极参与到建设自己幸福、实现自己抱负的事业中”①。维丝在《对后代的公平》一书中也提到：“在任何时候，每一代既是受后代委托而保管地球的保管人或受托人，也是这种行为结果的受益人。这就赋予我们保护地球的责任，以及某种利用地球的权利。②”在生产力水平低下，人口较少的时代，阳光、空气、水等被认为取之不尽、用之不竭的免费资源，人们无需为其支付占有和使用的对价，环境自身的净化能力也能消纳人类排放的污染，人类的消耗对地球的资源储备也只是九牛一毛。由于人类的贪婪和过度的攫取，导致了环境问题日益显现，最终引起全球性的环境危机。环境引发的矛盾不仅仅是人和自然的矛盾，也是人与人之间、社会主体之间的矛盾，环境问题不仅仅是专业技术问题也是社会治理的问题，同时也是一个公民基本人权问题，环境问题对人们的生存和发展构成挑战，需要大家共同协商来应对。由于政绩观的偏差，政府在环境监管中对环境保护和经济发展的关系始终存在着摇摆，加上运动型的环境执法始终没有对环境污染产生长期的震慑效果，受环境污染之害的居民投诉不断，公众迫不得已进行维权抗争；一些新建涉及环境问题的公共项目往往牵涉周边居民的生命健康安全，在邻近居民不了解、不知情的情况下上马，容易产生邻避心里，会引起激烈的反对，这些问题如果处理不好就会形成群体性事件，危及社会和谐稳定。近年来，我国各地环境群体性事件集中爆发，造成的社会影响也日益显著。有统计显示,近年来,因环境问题引发的群体性事件,正在以年均29%的速度在递增。举例来说，自2007年厦门PX项目事件以来，类似事件也先后在大连、宁波、昆明、茂名、杭州等地上演，引发环境群体性事件的动机非常复杂，有的是因为担心未建项目造成环境污染，有的是因为已建项目造成的污染问题长期得不到解决，有的是掺杂其他利益纠葛如征地、拆迁等。因此正确探究目前环境群体性事件的原因，才是有效应对此类事件的关键。①[美]丹尼尔·A.科尔曼：《生态政治：建设一个绿色社会》，梅俊杰译，上海译文出版社2002年版。②Weiss，EB，“Infairnesstofuturegenerations”，inEnvironment：ScienceandPolicyforSustainableDevelopment，Vol.32（3）（1990），p.6-31.导论：中国的环境保护与环境参与3表1近年来各地爆发的大规模环境群体性事件时间地点缘由进展2014年5月浙江杭州民众反对垃圾焚烧发电项目暂停推进2014年4月广东茂名民众反对芳烃项目暂停2013年5月云南昆明民众抗议PX项目承诺尊重群众意见2012年10月浙江宁波镇海炼化扩建项目附近居民反对PX项目建设，要求尽早将村庄拆迁纳入新农村改造计划叫停项目，承诺改造居民点2012年7月四川什邡反对钼铜项目建设停止项目建设2012年7月江苏启东抵制日本王子纸业污水排放永远取消项目建设2012年4月天津滨海抗议中沙公司的PC项目建设停止项目施工，重新进行环境影响评价和安全评价2011年12月广东汕头抗议华电项目建设相关项目暂停建设2011年9月浙江海宁晶科能源公司环境污染事件市环保局依法对排污企业做出处理2011年8月辽宁大连反对PX项目建设停止PX项目建设并尽快搬迁2009年11月广东广州反对大型垃圾焚烧厂的建设停止项目建设并重新选址2008年8月云南丽江抗议高源建材公司的水源污染政府对排污企业做出罚款处理2008年5月四川成都成都民众抗议彭州石化项目引起建设方重视2007年6月福建厦门反对PX项目建设政府决定将PX项目搬迁资料来源：根据网络资料整理。长期以来，在唯GDP政绩观影响下，造成了经济增长与环境资源承载力的失衡，加上现实中经济增长成果不能公平地分享，而环境恶化的后果却必须要公众来承担，这是现实中以环境问题引发的群体性事件愈演愈烈的重要根源。要解决这些问题的基本思路就是要进行权利的重新配置来平衡经济发展过程中产生的环境冲突，改变传统行政决策中政府大包大揽的模式，大力推进环境保护的公众参与，让公众能够参与环境决策和监督，通过外部监督形成社会压力，减少政府在复杂的利益衡量决策中产生的缺陷，倒逼政府和企业在环境问题上采取积极的行动，同时也培育社会对环境问题理性的反应。因为在一些环境群体性事件中其诱因并不一定是公众直接的“权利受损”，而是出于公众对不确定风险的抗拒，公众对风险的认知会受到非理性心理因素的影响①，或出现“反应过度”的现象①陈海嵩：《环境保护权利话语的反思——兼论中国环境法的转型》，载《法商研究》2015年第2期，第83-92页。中国环境治理的公众参与：基于嘉兴模式的研究4而形成高度情绪化的集体反对和抗争行动。因此，我们不能简单的停留在“企业侵害公民权益—政府放任不管—公民集体抗争”的传统认识中，在二元对立的“侵权—维权”模式中来应对环境问题，而可以通过鼓励公众的决策参与和事前参与来缓解和减少社会风险。环境保护涉及社会各方利益，各方在社会活动中都会尽力谋取自身利益最大化，社会冲突成为不可避免。虽然公众参与并不能确保环境问题和与环境相关的争议能得到圆满的解决，因为许多问题的解决需要有相应的条件和时机，但公众参与有助于建立平等对话的机制，使社会各方共同寻找问题的解决办法，为环境问题的解决提供条件、渠道和可能性，也有利于缓解问题，从而避免各方由于追求自我利益而导致的冲突。随着我国改革开放的深入、市场经济的壮大、民主意识的觉醒和新媒体的发展，在环境保护等具有公共性特征的问题上，公众参与环境保护可以使决策更为民主化和科学化，促使决策项目的准确、客观执行，也可以平衡因环境问题而引发的各种利益冲突，并增强政府决策和管理的公开性、透明度。这些努力使政府的决策和管理更符合民心、民意，并且能够反映出实际的情况，使得群众有渠道反映自身合法权益，减少民众和政府之间的摩擦，建立良好的官民联系。大众媒介越来越倾向于能够表达公众的声音，舆论可以促使决策项目执行的准确和客观性，平衡因环境问题而引发的各种利益冲突①。在实践中，推进环境保护公众参与需要有以下五个方面的前提条件。第一，公民环境权的法律确认。根据萨克斯的“环境公共财产论”，环境是全体国民的共有资源，不是个人或利益集团的财产。因而环境资源保护活动要具有民主性使公众能够对这一公共财产进行保护②。公众有责任和义务参与环境保护的活动，但是前提是要将公民环境权在法律上予以明确，公众参与环境保护才具有实现的可能性，因为“在现代社会里，用法律的形式与手段将人应当享有的权利明确下来，是人权形态中的一种具体的、明确的，并能得到实现的人权。”③公民环境权的确立为公众参与环境保护提供了法律正当性基础，否则会造成公众环境维权活动虽然理由充分，但由于没有获得法律正当性的支持而沦为非法的尴尬境①张建伟：《论环境信息公开》，载《河南社会科学》2005年第2期，第29-32页。②Sax，J.L.ThePublicTrustDoctrineinNaturalResourcesLaw：EffectiveJudicialIntervention，inMichiganLawReview，Vol.68（3）（1970），p.471-566。③李步云：《论人权的本原》，载《政法论坛》2004年第2期，第13页。导论：中国的环境保护与环境参与5地。所以要使公众能够履行环境保护的责任和义务就需要法律地位的明确。另外，在法律上确认公民的环境权，让公众意识到这是法定权利，有利于公众提高环境保护的意识。第二，信息的透明公开。公众参与公共事务的前提是公众知情，而公众知情的一个重要途径是政府信息的公开①。环境保护是一项技术性较强的综合性社会运动，需要相应技术知识的运用和技术手段的采用②。而健全的环境信息公开制度是公众环境知情权的保障。公众只有在全面、准确地知悉与环境决策有关的信息时，才能有针对性地、有效地参与环境决策之中。特别是在处理涉及公共安全的环境突发事件时，透明、公开的政府信息发布，有利于公众知晓涉及自身权益的相关情况，清楚政府正在做和即将采取的措施，然后做出有针对性的安排。公众也可以就此给政府反馈相应的信息，让政府及时参考公众意见作出相应的对策。因此，公众参与环境保护需要有信息公开制度作为保障。第三，政府的鼓励。公众自发地进行环境保护的能力是有限的，必须与政府的需求相结合。这种结合对政府的社会管理也意义重大，环境资源具有公共性物品的特征，不可能通过市场机制自发地解决③，也会存在“市场失灵”，需要公权力的干预来弥补，通过制定一系列的规则，不断规范政府、企业、公众的环境行为，实现环境保护的目标。政府决策时，由于官僚体制的专家无法获得制定政策所需要的全部信息，甚至得不到正确的信息，如果排除公众对重要决策的参与，将会造成政策上的失误。④但是，政府又在不同程度存在着希望公众参与来使决策更加科学并缓和社会矛盾，又害怕公众参与会削弱行政权威的暧昧心态，很多时候将公众参与仅仅当做“花瓶”和“摆设”，对公众参与持有忽冷忽热的态度。如果不为公众参与开辟体制内的渠道、途径和保障措施，公众迫不得已采取的自力救济会增大社会不稳定因素。从长期来看，会影响政策的实施效果，也会对执政合法性造成负面影响。第四，社会组织的成熟。朱谦认为，在环境民主权利缺失的社会中，社会不①李艳芳：《论公众参与环境影响评价中的信息公开制度》，载《江海学刊》2004年第1期，第126-132页。②徐云，曹凤中：《对环境信息公开与公众参与的思考》，载《中国环境管理》2011年第4期，第5-9页。③朱谦：《环境民主权利构造的价值分析及其路径选择》，载《2007年中国法学会环境资源法学研究会年会论文集》，第171页。④[美]盖伊彼得斯：《政府未来的治理模式》，中国人民大学出版社2001年版，第127页。中国环境治理的公众