行政赔偿法

行政法系列讲座之六国家赔偿法简释——兼议质量监督行政赔偿﹙6学时﹚四川大学教授杜昌维2012.5.26.讲授要目□国家赔偿与国家赔偿法□行政赔偿责任及赔偿范围□行政赔偿当事人与赔偿程序□行政赔偿方式和计算标准一、国家赔偿与国家赔偿法◇国家赔偿的概念和性质◇国家赔偿法的渊源和作用◇国家赔偿制度的立法概况国家赔偿的概念•国家赔偿是指国家机关及其工作人员违法行使职权，侵犯公民、法人或者其他组织的合法权益，由国家承担赔偿责任的制度。这一概念包括以下四层意思：•第一，国家赔偿的主体是国家，即国家赔偿责任由国家承担。首先，国家赔偿是国家对受国家侵权行为的相对人所给予的赔偿，虽然具体的赔偿事务是由法定赔偿义务机关负责的，但它是代表国家来履行赔偿义务。其次，国家赔偿的费用来自国库，依法列入各级财政预算，由国家支出。•第二，国家赔偿由国家机关及其工作人员违法行使职权的行为引起。首先，国家赔偿仅限国家行政机关、司法机关和法律、法规授权行使行政权的组织及其工作人员违法行为引起的赔偿，国家权力机和军事机关违法侵权造成的损害以及公用公共设施造成的损害则适用其他赔偿规则。其次，引起国家赔偿的行为必须是行使职权的行为，包括机关的行为和国家机关工作人员代表所在机关所实施的行为,国家赔偿的概念(续一)该行为是代表国家所为，其行为后果归属于国家，违法侵权造成的损害应由国家赔偿，国家工作人员的个人行为应由个人负责，国家不应对其造成的损害承担赔偿责任。再次，引起国家赔偿的行为必须是违法行为，对国家行政机关、司法机关和授权组织及其工作人员合法行为而引起的特定相对人的某种损害只能给予补偿，而不引起赔偿。•第三，国家赔偿以公民、法人或者其他组织的合法权益受到实际损害为前提。赔偿是针对损害而言的，无损害也就无所谓赔偿。而且，这里的损害必须是由国家机关及其工作人员违法行使职权引起的现实实际存在的损害，而不是假想的可能造成的损害。在我国，无论是违法行使职权引起国家赔偿的侵权行为范围，还是国家承担赔偿责任的侵权损害范围，都由法律明文规定，即哪些行为的哪些损害能获得国家赔偿都直接源于法律的规定。•第四，国家赔偿是一项为相对人提供法律救济的具体的法国家赔偿的概念（续二）体法律制度。它具有现实性和可操作性，不再限于宪法的总体性规定，无论是对赔偿的主体和赔偿的范围，还是对赔偿的程序和赔偿的方式及赔额计算，国家赔偿法都作出了明确设定，受害人都可以以此为依据请求国家赔偿。•从以上四层含义可以看出，国家赔偿既不同于民事赔偿也有别于国家补偿。国家赔偿虽然是从民事赔偿发展而来，两者之间有许多相通之处，但它成为自成体系的一种法律制度后，在赔偿主体、发生基础、归责原则、求偿程序、赔偿范围、赔偿范围等方面都同民事赔偿有很大区别。它也不同于国家补偿，后者是指国家机关及其工作人员在行使职权过程中，因其合法行为给相对人造成特别的损失，国家对受损的相对人予以补偿的制度，可见两者在发生基础、目的性质、适用领域、予偿范围、发生时间等方面都有根本区别。国家补偿主要存在于行政领域，通常发生在损害发生之前，而且法律规定的补偿额往往小于损失额。国家赔偿的性质•国家赔偿的性质是指国家赔偿所具有的，区别于其他赔偿的特性。它通常包括两项内容：一是国家赔偿责任的属性,即国家赔偿承担的是民事责任还是国家责任；二是国家赔偿的责任指向，即国家赔偿究竟是履行代位责任还是履行国家自已的责任。•就其属性而言，我国在立法上已确认国家赔偿是一种独立的国家责任，这是因为由它内在的本质决定的。第一，国家赔任是对国家权力运作过程中侵权给相对人造成的损失的赔偿，其着眼点是对国家机关违法行为的补救，从而与民事侵权行为引起的民事责任有本质区别。第二，国家赔偿与公共利益的关系十分密切，以确保国家依法管理和促进全社会的稳定、进步与发展，因而在赔偿的方式、范围和程序上都有别于民事责任的追究。第三，国家赔偿的主体为国家，赔偿费用由国家财政列支，并纳入各级财政预算，这与民事责由侵权的民事主体承担是不同的。国家赔偿的性质（续）•就其指向而言，国家赔偿是国家承担自已的责任，而非国家代替公务员履行责任。第一，从国家与公务员的关系来说，公务员职务活动是代表国家，以国家名义实施的，无论行为的后果如何都归于国家，公务员执行职权中的侵权行为视为国家侵权，其赔偿责任理应由国家自已承担。第二，从引起国家赔偿的损害原因来说，有些损害由公务员的主观过错引起，如无证据的情况下对当事人的财产予以查封；有些损害则与公务员的主观过错无关，如因天气突变致使被查封的财产受损。在后一种情况下，国家承担的赔偿责任显然与公务员的过错无关。第三，从维护受害人的合法权益来说，若将国家赔偿理解为代位责任，则意味着受害人必须就公务员的主观过错举证，这必然加重受害人的负担；若将国家赔偿视为国家自己的责任，则只要公务行为违法或者存在瑕疵，无论公务员有无过错，国家都应承担赔偿责任，这显然利于对受害人的保护。国家赔偿法的渊源•国家赔偿法是指有关国家承担侵权赔偿责任的法律规范的总称。它有广义和狭义之分，狭义的国家赔偿法特指国家赔偿法典；广义的国家赔偿法还包括其他的有关国家赔偿的法律规范。国家赔偿法的渊源，是指国家赔偿法的表现形式。在我国，国家赔偿法的渊源主要以下几种：•㈠宪法。它是国家的根本大法，具有最高的法律效力。我国《宪法》一方面在其第四十一条明确规定公民有取得国家赔偿的权利，这一规定常被人们认为是制定国家赔偿法典最直接的依据；另一方面它关于国家性质、法治原则、平等原则的规定以及公民基本权利的规定等都是建立国家赔偿制度的基础，是国家赔偿法规范的重要组成部分。•㈡国家赔偿法典。在我国，特指由全国人大常委会于1994年5月12日审议通过、2010年4月29日予以修订的《中华人民共和国国家赔偿法》。这部法典是我国国家赔偿法的重要组成部分，它对国家赔偿的主体、问责原则、范围、国家赔偿法的渊源（续一）程序及方式作了全面规定，是国家赔偿制度的基本渊源。•㈢民法通则。我国《民法通则》第一百二十一条规定，国家机关或其工作人员在执行职务中，侵犯公民、法人的合法权益造成损害的，应当承担民事责任。这一规定虽然是在《国家赔偿法》和《行政诉讼法》制定前作出的，却不影它作为国家赔偿法的渊源，因为这一规定概括性强，凡是《国家赔偿法》和《行政诉讼法》没有规定的国家侵权行为应当追究赔偿责任的，可以适用该规定。此外，《民法通则》中有关民事赔偿的原则、范围和方式等，对国家赔偿也有很大的参考价值。•㈣诉讼法。这里主要指《行政诉讼法》和《民事诉讼法》。国家赔偿中的行政赔偿诉讼，原则上应当适用行政诉讼程序，《行政诉讼法》没有规定的，还可以适用《民事诉讼法》的有关规定。诉讼法作为国家赔偿法的渊源，主要是涉及程序方面的内容，规定国家赔偿实体规则的，当然也国家赔偿法的渊源（续二）是国家赔偿法的渊源，如《行政诉讼法》第九章关于侵权赔偿责任的实体规定，而且这些实体规定已为《国家赔偿法》所吸收。•㈤其他涉及国家赔偿的单行法律。单行法律中规定国家赔偿的法条，也是国家赔偿法的渊源。如《行政复议法》第二十九条规定：申请人在申请行政复议时可以一并提出行政赔偿请求，行政复议机关对符合国家赔偿法的有关规定应当给予赔偿的，在决定撤销、变更具体行政行为或者确认具体行政行为违法时，应当同时决定被申请人依给予赔偿。又如《食品安全法》第九十六条规定的“违反本法规定，造成人身财产或者其他损害的依法承担赔偿责任”,就内含有质监部门违法行使职权造成相对人财产损失的，应当依法给予行政赔偿。•㈥法律解释。这里包括立法解释和司法解释。如最高人民法院关于审理国家赔偿案件如何适用法律的解释等。国家赔偿法的作用•国家赔偿法的制定，标志着国家责任制度的正式确立，它第一次将国家与公民同等相待，不再让其享有特权。当国家违法侵权时，同样要承担赔偿责任，即国家权力运作带来的风险要由全社会分担。可见它所追求的是更深层次的法治和社会的公平正义，其作用在很大程度上是由其价值取向所决定的，如保障公民权利、调整公私利益等。具体而言，国家赔偿法的作用表现在以下方面：•㈠规范国家赔偿，健全国家赔偿责任制度。国家赔偿通常规定在宪法中，但要将宪法条文变成实际可操作的具体制度，则需要相应的法律去完成，国家赔偿法典及其他有关赔偿的规定正是为了执行宪法，而对国家赔偿的有关实体问题和程序问题予，以规范以真正确立起国家责任制度。众所周知，我国在改革开放前十年己逐步确立民事、行政和刑事责任，但国家责任制度却相对滞后。随着《国家赔偿法》和《行政诉讼法》的颁行，这一状态才得到改观。国家赔偿法的作用（续）•㈡保障民众依法行使国家赔偿请求权。国家赔偿请求权是宪法赋予公民的权利，但宪法的规定十分原则，不具操作性。正因为如此，虽然1954年《宪法》规定了公民享有国家赔偿请求权，但由于缺乏相应的具体规范，使得这一权利未能变成一项实际的权利。《行政诉讼法》和《国家赔偿法》的颁行是对1982年《宪法》关于国家赔偿请求权问题的落实，尤其是《国家赔偿法》对赔偿范围、请求人资格及程序规定，可以有效地保证请求人行使请求权。•㈢监督和促使国家机关依法行使职。《国家赔偿法》一方面规定违法侵权致相对人损害的国家行政机关和司法机关必须承担赔偿责任，从而可以遏制国家机关的违法失职行为，达到监督和控制权力的目的；另一方面又规定国家在赔偿受害人损失后，可以向有故意或者重大过失的公务员行使追偿权，这将进一步防止公务员滥用国家权力，促使国家机关及工作人员依法行使职权。国家赔偿制度的历史发展•任何法律制度的产生，都有它的政治经济条件，国家赔偿制度的产生与发展也不例外。在封建专制统治下，王权就是主权，根本不可能有国家赔偿。资产阶级革命后，尽管他们一再标榜自己的国家是民主法治的国家，但在相当长的时期始终奉行“主权豁免理论”，否认国家赔偿。19世纪末20世纪初，随着商品经济的不断发展，国家职能迅速扩展，加之民权运动的高涨，国家主权豁免理论才日渐式微，在欧洲大陆出现一批有关国家赔偿的立法和判例。二战以后，随着世界经济社会的迅速发展，各国民主政治和人权事业取得长足进步，许可国家才确立了具有现代意义的国家赔偿制度。•在我国，最早涉及国家赔偿的规定是1934年披露的宪法草案，该草案第二十条规定：“凡公务员违法侵害人民自由或者权利者除依法惩戒外应负刑事及民事责任被害人民就其所受损害并得依法律向国家请求赔偿。”草案经三次修国家赔偿制度的历史发展（续一）正，于1946年由伪制宪国民代表大会通过。在当时，蒋家王朝实行的是专制统治，人民不享有民主权利，这一规定仅是一种点缀，没有任何实质意义。•新中国国家赔偿制度的雏形，产生于新民主主义革命时期。这一时期民主政权颁行的一些法规十分重视人民合法权益的保护如1942年陕甘宁边区政府颁布了《陕甘宁边区保证人权财权保障条例》，第一条就明确规定：“本条例以保障边区人民之人权财权不受非法侵害为目的。”在司法实践中，也十分注意冤假错案的处理问题，并制定了一些政策，如抗日战争时期颁行的《山东省人权保障条例》第十条规定：“凡各级政府公务员违法侵害人民之自由或者权利者……被害人得就其所受损害依法请求赔偿。”这些规定囿于特定历史条件，虽然仅在局部地区施行，却为新中国的国家赔偿立法奠定了基础。●新中国宣告成立前夕，于1949年9月29日颁布的《共同纲国家赔偿制度的历史发展（续二）领》第四十九条规定“人民和人民团体有权向人民监察机关或人民司法机关控告任何国家机关和任何公务人员的违法失职行为”，它表明我国已经确认国家担负赔偿责任的可能性。1954年我国第一部宪法则确立了国家赔偿原则，它明确规定：“由于国家机关工作人员侵犯公民权利而受到损失的，有取得赔偿的权利。这一时期，党和国家也制定了一些有关国家赔偿的政策和法规，如1953年中共中央发布《关于处理各级人民法院过去时期所发生的错捕、错判、错杀问题的指示》；1954年国务院公布《海港管理暂行条例》，第二十条规定：“港务局如无任何法律依据，擅自下令禁止船舶离港，船舶得有向港务局要求赔偿由于未离港所受之直接损失，并得保留对港务局之起诉权。”•