西方公共行政学产生的历史背景及历史演进

西方公共行政学产生的历史背景及历史演进皮兴灿戚俊华于立柱杨杨（中国地质大学（武汉）政法学院湖北武汉，430074）【摘要】西方公共行政学产生于19世纪末20世纪初，肇始于1887年威尔逊的《行政之研究》一文，19世纪中期以来，随着市场经济、工业化和城市化的迅猛发展，形成于18世纪和19世纪初的美国政治体制和政府管理模式已经越来越不适应于这个发生了根本性变化的经济与社会，政府不仅不能解决社会经济变迁带来的各种问题，而且变成了问题的一部分，为了适应经济、社会变迁对国家治理构成的挑战，19世纪90年代，美国兴起了进步改革运动，推动了公共行政学的产生和发展，到20世纪30年代，一门完全科学导向的公共行政学最后成型。【关键词】公共行政学历史背景历史演进19世纪中期以来，美国现有的政治体制和政府管理模式越来越不适应于发生根本性变化的社会与经济，政府不仅不能解决社会经济变迁带来的各种问题，而且变成了问题的一部分。面对一个以工业资本主义为核心的市场经济，政府显得十分无能、低效且不负责任。19世纪二三十年代制度化的“政党分肥”制虽然打破了自华盛顿以来上流社会精英垄断政府管理的局面，有利于培育公共机构的民主体制，但这种以党派关系来分配政府职务的制度使得任命的公职不以能力大小为准，而以效忠程度为据。其结果就是导致：“市政府的污浊气氛、州政府当局的幕后交易，以及在华盛顿政府中屡见不鲜的杂乱无章、人浮于事和贪污腐化。”恶性局面的出现。为了适应经济、社会变迁对国家治理构成的挑战，19世纪90年代，美国兴起了进步改革运动，致力于整体性地重构国家治理制度，希望从结构上根本改革各级政府，使得政府能够积极、负责和有能力地采取行动，解决当时存在的各种社会、经济和政治问题。早期的公共行政学者不少都是进步改革运动的参加者，例如威尔逊、威洛比(WilliamWilloughby)等。他们在推动政府改革时，大都“视推进民主为己任，以表明民主能在现代社会条件下得以维系”，然而，他们大都是讲求实际的人，“热心于建立一些使他们能够应对日益城市化和技术化的具体机制，从而发现自身的价值”。进步时代的改革者，包括这些早期的公共行政学家，绝大部分都服膺于技术理性与专业主义在物理世界取得的巨大成就，因而都很自然地希望将其运用到社会、政治领域，以解决当时面临的问题。换言之，他们都相信，运用科学的研究方法，能够解决经济、社会变迁带来的各种问题，建立一门行政科学就是理所当然的事情，那么公共行政学也就应运而生。一、西方公共行政学产生的历史背景和社会条件1.“行政国家”的出现由于经济的迅速发展，导致了私人对“公共产品”（如公共交通、市政建设、社会保险、环境保护、市场秩序、反垄断、反不正当竞争、调整各种经济关系的规则等有形或无形产品）的大量需求。科技的发展和进步不可避免地产生了两个结果：其一是立法权和司法权逐渐旁落行政机关，其二是科技的发达和进步同时提出了对之加强管理的需要，如知识产权的保护、知识产权的交易规则、知识产权争议的处理等。19世纪以后，由于政党制度的日益发展和多数党内阁对议会的控制，议会民主日渐衰落，议会民主的衰落和普通司法单轨制对现代社会明显不适应。此外，帕金森定律的作用使得行政机构有一种自我膨胀的内在动力，使行政机构和行政人员的规模和人数一直呈正增长趋势，这些原因导致了“行政国家”的出现。行政国家在给人们神奇地生产和提供了各种各样所需要的“公共产品”的同时，也生产出各种各样人们所不愿看到的副产品，而且这种副作用随着时间的推移越来越发展，以致于其有完全演变成一个社会毒瘤的趋势，此现象即为行政国家的异化。行政国家的异化会产生一系列的危害，主要包括：（1）对民主、自由和人权的威胁；（2）腐败和滥用权力；（3）官僚主义和效率低下；（4）人、财、物资源的大量浪费；（5）人的生存能力和创造能力的退化。人们制造行政国家，本来是为人的发展创造条件，但是，在其运作过程中，它却一步一步演变成阻碍人的发展，甚至摧残人的魔域。这就需要一套新的政治理论来遏制行政国家造成的危害，即公共行政理论由此而生。2.“文官制度”改革运动的发展“文官制度”改革运动的发轫是1865年、1883年美国参众两院通过了由民主党参议员乔冶•亨特•彭德尔顿提出的《文官制度法》(即《彭德尔顿法》)并由总统签署生效。美国国内的文官改革运动直接推动了对公共行政学的研究。这场运动的主要目的是废除政党分赃制，建立“中立的”丈官制度和功绩制。1877年纽约成立了第一个文官改革协会，1881年成立文官改革同盟。1883年，美国国会制定了彭德尔顿法（即文官法），开始确立功绩制原则。公共行政人员的考核、培训、廉洁、工作效率等等也开始成为重要的研究课题。3.多种学科的形成和发展多种学科的形成和发展，特别是管理学的产生和发展为公共行政学从政治学中分离出来创造了条件。政治学、经济学、法学、财政学等学科的发展促进了对行政组织、行政管理和行政效益的研究，特别是管理学的产生和发展为公共行政学从政治学分离出来创造了理论条件。19世纪末至20世纪初是人类科学史上的一个重要的发展时期。对当代社会经济发展具有深刻影响的一些学科，如管理学、心理学、社会学等等都在这一时期产生并迅速发展起来。弗雷德里克·W·泰罗的《科学管理原理》（1911年），胡戈·蒙斯特伯格的《心理学与工业效率》（1913年），莉莲·吉尔布雷斯的《管理心理学》（1914年），亨利·法约尔的《工业管理和一般管理》（1916年），马克斯·韦伯的《社会组织与经济组织理论》等等都对公共行政学的产生和发展有很重要的影响。4.专业教育和职业教育的发展。在行政改革和公共服务方面的教育之间存在着一种相互促进的关系。19世纪末美国的一些成功地进行行政改革的城市需要培训各类人员到政府中任职，刺激了公共行政职业教育和最初的大学公共行政教育项目的发展，使公共行政学成为在职业学校和高等学校课堂中讲授的专门学科。二、西方公共行政学历史演进对公共行政学的发展阶段有多种划分方式，有的划分为创立、成长、科学化三个时期；有的划分为传统理论、行为科学和系统理论三个时期；有的划分为传统管理、行为科学、决策理论、系统科学四个时期；有的则按年代划分为不同时期，最高的可分到九个时期以上。虽然许多专家学者在划分方法或划分依据方面有所不同，但他们实际要阐明的问题和发展脉络基本上是一致的。为了便于较为系统地了解公共行政学产生和发展的全貌，体会公共行政学思想中的连续性并从历史联系方面加以考察，本书将西方公共行政学的产生和发展划分为早期研究、两次世界大战期间、战后时期、60年代以来四个时期进行论述。1、早期研究时期（19世纪末—20世纪初）公共行政学的思想理论虽然源远流长，但直到19世纪末才出现将其作为一个独立的专业领域的主张。在美国，随着文官制度改革运动的兴起，行政管理已成为一个迫切需要研究的领域。它产生的第一步是从政治学的领域中逐步分离出来。（1）政治—行政二分法的提出1887年，美国学者伍德罗·威尔逊（WoddrowWilson）发表了一篇著名的论文《行政学研究》。威尔逊本人在其论文中明确指出：“行政科学并不是我们的创造，它是一门外来的科学”，“它的目标、事例和条件，几乎都是以外国民族的历史，外国制度的惯例和外国革命的教训为根据的，它是由法国和德国的教授们发展起来的”。因此，他提出了如何使这门学科美国化的问题，“不只是从形式上或仅仅从语言上美国化，而是必须在思想、原则和目标方面从根本上加以美国化。”威尔逊的这种严肃的科学态度，使行政科学在适合美国的政治体制的条件下产生并发展起来成长为一门独立的学科，从而也使他成为公认的公共行政学的奠基人。弗兰克·J·古德诺（Frank.J.Goodnow）为公共行政学从政治学中分离出来起了强有力的推动作用。在1900年出版的著作《政治与行政》一书中，古德诺对政治一行政二分法进行了认真的论证。他认为在所有政府体制中存在着两种性质截然不同的职能，即“政治”和“行政”，前者是国家意志的表达职能，后者是国家意志的执行职能。对这两种职能的研究比对在不同政府部门之间分权的传统研究更现实、更深入。两分法源起于美国1880年代的文官改革运动，其实质在于将传统的政党政治和一般政策制定过程相分离。古德诺指出，当政治决策和行政的职能在法律上分开时，将会出现一种趋势，“政治对行政的必要控制势必通过政党制度在法律之外进行”。但是，古德诺认为，“尽管政府的这两种职能的分化非常明显，把这两种职能委派给两个分立的机构行使是不可能的”，行政不应再只被当作执行机构的一种职能，它的范围和由成文法规定的执行性机构的职能的范围并不完全是一致的。（2）传统的管理理论的推动作用传统管理理论的代表人物是弗雷德里克·W·泰罗和亨利·法约尔。泰罗是科学管理理论的创始人，其思想主要体现在其著作《科学管理原理》当中，主要包括工时与动作研究、作业分解法，提高工作效率的途径及其评论以及从“作业分解法”到“行政目标分解法。”亨利·法约尔的思想主要蕴含在《工业管理与一般管理》一书中，他提出六类活动与五类行政管理职能和最经常运用的14条行政管理原则。他指出“我所讲的‘行政管理’一词的意义，包括各种规模和类型的、各种形式和目的的企业。人们不再是面对几种行政管理学，而是一种，它同样应用于公私事务。”这些早期研究者是在美国政府规模和开支水平很小、文官制度改革运动方兴未艾的情况下著书立说的。他们预见到公共行政学研究的重要性，精辟地论述了行政学的研究对象和内容及应遵循的一般原则和基本方法，推动其从政治学中分离出来成为一个独立的研究领域。他们提出的政府的组织和管理、行政和政治的关系、政府效率等重要论题，为公共行政学的建立奠定了基础。2、两次世界大战期间的研究(1917-1945)国外的一些公共行政学理论家们把两次世界大战期间公共行政学的发展方式称为“正统时期”，是由传统的管理理论向行为科学的管理理论发展的转变时期。在此期间，许多国家正在从一个田园式的农业社会向都市化的工业国家转变。各国政府在30年代的大萧条中应付危机的各种措施也都推动了公共行政的进一步发展。1936年，美国罗斯福总统在新政时期成立了总统的行政管理委员会，1939年，美国公共行政学会正式成立，从公共行政实践的角度说明了公共行政的发展。1926年和1927年，L.D.怀特和W.F.威洛比的公共行政学教科书分别问世，这是公认的最早的两本公共行政学通行的教科书。从某种意义上说，这两本书的出现意味着公共行政学在学术上作为一门学科的诞生。（1）公共行政学的诞生时期德国学者马克斯·韦伯（MaxWeber）关于官僚制的论述是这一时期最早提出的理论。韦伯的理论集中表现在其代表作《社会组织与经济组织理论》一书中。韦伯认为，官僚制的组织是效率最高的组织形式，“精确性、工作的速度、任务的明确性、对文件的熟悉程度、活动的连续性、权限的划分、指挥的统一、严格的上下级关系、人员摩擦的控制，以及在物质和人员方面的成本的减少，这一切在严格的官僚制机构中将达到最佳的状态”。韦伯对权力和权威进行了区分，他认为，权力是无视人们反对，强使人们服从的能力，而权威则意味着人们在接受命令时是出于自愿。韦伯详细论述了合理的法定权力的基本范畴，可基本概括为：有一个用各种规定约束官员职责的组织；.详细规定权限范围；等级制原则；进行专门训练使官员行为符合规则；行政人员完全和生产资料或管理资料的所有权分开；任职者不能滥用其官员职位；以书面形式规定行政法令、决定和条例；可以用各种不同方法行使法定权力。L.D.怀特（LeonardD.White）1926年出版的《公共行政学研究导论》被公认为是第一本公共行政学的教科书，并认为该书使公共行政学成为一个单独的研究领域，标志着这门学科的基本形成。怀特的立论以四种假设为基础：行政是一个单独的过程，无论从哪一级行政的角度来看，其基本特性是大致相同的；行政研究应当建立在管理的基础上，而不应当建立在法律的基础上；行政由艺术转变为一门科学的趋势日益具有重要意义；行政已经成为，而且将继续是现代政府的中心问题。怀特除强调组织原理、财务行政、行政法