西方行政管理思想史

第一讲西方行政学的产生与发展历程一、中西早期行政管理思想（一）中国《论语》、《贞观政要》、《资治通鉴》等一、中西早期行政管理思想（二）西方1、柏拉图《理想国》观点：“哲学王”治国——智慧、正义和美德评论：政治与道德不分家分析：柏拉图与孔子2、亚里斯多德《政治学》---政体研究的专著观点：A、法治优于人治。B、“人从本性上说是政治的动物”C亚里斯多德关于政体的分类3、马基雅维利《君主论》------邪恶的圣经本意：为君主劳心劳力，为其统治和管理王国“开政治处方”观点：基于性恶论展开，君主为了巩固政权，君主可以不择手段——权术评价：对政治斗争技巧进行了“最独到、最精辟的解剖”——马基雅维利主义德国哲学家恩斯特·卡西尔：他以科学家的冷静和沉着来看待这些东西贡献：将政治与道德分离，提出政治的本质是权力4、洛克《政府论》A驳斥了君权神授说B人类最初处于自然状态（自由、平等），但存在不便（不受约束导致暴力和战争）【对比霍布斯】C政治社会源于对自然状态的保护（？）----公民委托自然状态：人身权、财产权、自由权D法治与分权：依据法律统治，国家权力分为立法权、执行权和对外权，不能专断E人民主权与政府解体——政府违背委托目的，可推翻旧有统治案例：中东（阿拉伯国家）近期态势5、孟德斯鸠《论法的精神》共三卷，讨论了法与政体、法与政治权力、法与地理环境的关系最为著名的三权分立与制约学说A一切有权力的人都滥用权力,一直到权力的边界为止【阿克顿:绝对的权力绝对的腐败】B要防止滥用权力，就必须以权力约束权力C内容：立法权、行政权、司法权分立并相互制衡D目的：防止权力滥用、保障公民的权利和政治自由6、卢梭《社会契约论》A人生而自由，却无往不在枷锁中---生而平等，但私有制出现使其遭到破坏B订立社会契约，保障人身和财产安全C人民主权---主权为公民集体拥有。而主权是公意的运用，公意着眼于公共利益，个人服从主权者D法律是人民意志的记录，政府作为人民意志（人民主权）的执行者。总结共同：国家（政府）起源、国家（政府）与公民关系、政治格局、国家（政府）的目的特别是洛克、孟德斯鸠、卢梭：政府是必要的，但必须防止政府的“恶”——权力制约人民主权四、主要章节内容（一）西方行政学说的发展历程1、理论革命（行政学独立）代表人物：威尔逊、古德诺2、原则追寻（普遍的行政原则）代表人物：泰勒、法约尔、韦伯、怀特、福莱特3、理性的挑战（反思批判与转变）代表人物：巴纳德、西蒙4、思维的拓展（分析视角拓展）代表人物：里格斯、帕金森定律与彼得原理5、价值回归（回归本源）代表人物：弗雷德里克森、德鲁克6、探索创新（多样化分析）代表理论：霍哲的公共部门绩效管理理论、企业家政府理论、公共服务理论、治理理论第二讲威尔逊的行政学说一、威尔逊的生平与著述伍德罗·威尔逊：美国人，教育家、行政学家、政治学家、政治家经历：普林斯顿大学校长、新泽西州州长、美国总统被认为是美国历史上学术成就最高的一位总统1887年：《行政学研究》行政学鼻祖——行政学开创者二、威尔逊行政研究的主要内容（一）行政学研究1、行政学研究的必要性：职能扩大形势：政府职能的扩大化、复杂化趋势要求加强对行政管理的研究研究必要：力求政府不走弯路，减少不成体统，加强和改进政府的组织结构，使其尽职尽责1、行政学研究的必要性：职能扩大“我们的政府正如同一个身强力壮的小伙子一样，其机能已经得到扩张，其身材已经长大，但同时却在动作上变得笨拙了。他的精力和他的年龄的增长，跟他所具有的生活机能相比较，已经彻底不相适应”——威尔逊2、行政学研究的目标与任务首先，弄清楚政府能够“适当”且“成功”地承担的任务是什么（what）其次，如何以高效率、低成本完成这些任务(how)“适当”：政府承担其他社会组织所不能承担3、行政学研究的历史渊源威尔逊：源于法德两国(P30)，但必须以美国为核心研究4、行政学研究的方法：比较研究法与历史研究法5、利用历史方法和比较方法对不同政府所共有的行政管理规律进行研究。威尔逊：我们只知道自己，那么我们就是一无所知（二）行政管理的研究1、关系：行政应与政治分离A、政党分赃制的弊端是将政治与行政混在一起B、行政不同于政治政治：重大普遍事项的国家活动政治家活动行政：个别和细微事项技术性职员活动所以，应将行政从政治中分离出来，行政学应成独立学科2、人事行政思想A政党分肥制（分赃制）存在弊端（腐化、动荡、无效率）B分离出不受政治干扰的行政空间，建立【文官制度】，终结政党分肥制文官队伍：专门教育训练、良好态度、不专断、无官僚作风3、行政监督的思想A行政管理离不开权力，防止权力扩大产生腐败的官僚阶层，必须对权力进行监督B行政行为应置于公共舆论监督之下，公众批评有益且必不可少三、简评行政学创始人，是行政学的鼻祖A行政学研究：必要性、目标、任务、渊源、研究方法B行政管理的研究：政治与行政关系、人事行政、行政监督•我们应该向威尔逊他们借鉴和学习？第三讲古德诺的行政学说一、古德诺的基本简介1859-1939：美国著名的政治学家、行政学家和法学家。1900年《政治与行政》提出了政治与行政二分法思想。1914年《共和与君主论》：袁世凯帝制顾问---为帝制招魂（民智未开不能共和，君主制为宜）中国数千年以来，狃于君主独裁之政治，学校阙如，大多数之人民智识，不甚高尚，而政府之动作，彼辈绝不与闻，故无研究政治之能力。四年以前，由专制一变而为共和，此诚太骤之举动，难望有良好之结果也。--------古德诺二、古德诺行政研究的主要内容（一）政治－行政两分法他扬弃了政治学上“立法、司法、行政”的三分法；对威尔逊提出的“政治与行政”二分法进一步发挥他认为，政治与行政的功能是不同的政治——政治是民意的表达，亦是政策的制定【国家意志的表达】行政——行政是民意的执行，亦是政策的执行【国家意志的执行】问：民意与国家意志的关系？（二）政治与行政协调及路径（讨论重点）1、政治对行政的适度控制原则：适度---目的：保证民治的政府和高效率路径：政府高官---政治控制（选举或任命，不长期任职）技术性人员--文官制度，常任问：为什么适度控制可以保证民治的政府2、行政的适度集权（央地）地方过度分权会导致行政统一性遭到破坏，造成国家意志执行上的障碍。中央政府应加强立法来控制（限制）地方权力目的：国家整体利益3、法外调节：政党协调机制问题：三权分立导致的部门分立政党协调机制----法定体制外政党路径：表达意志的成员（政治）执行意志的成员中的高官（行政）第五讲：泰罗的科学管理理论一、泰勒的简介机械工人----工程师代表性著作：1912《科学管理原理》科学管理学派的代表人物、科学管理之父二、泰罗面临的问题A管理方式问题：经验管理+经验生产（代代相传）B工人操作问题：磨洋工---生产效率类似案例：农民生产三、泰罗科学管理思想的主要内容（一）一个中心：效率至上——提高劳动生产率（二）科学管理方法：员工管理、生产管理、组织管理、关系处理（二）科学管理方法1、员工管理A挑选一流工人---能力与工作相适应原理B刺激性工资制度---差别计件制（125、80）2、生产管理----标准化管理A、工作定额管理：在时间研究、动作研究基础上，制定“合理的工作量”，实行工作定额管理B、标准化管理（标准化操作、标准化工具及标准化条件）3、组织管理A职能工长制----专业分工（用八个职能工长取代原来的一个职能工长，分权管理）B计划与执行相分离——计划的实质就是管理，计划与执行相分离，将管理职能从企业的生产职能中独立出来C例外原则---高层：决策与控制（例外事项）；下属：日常事项，高层授权下属处理日常事务4、关系处理资方与工方的精神革命（对抗合作）原来：提高绩效-失业提高工资-增成本现在：精神革命（合作、协调）—提高生产率（做大蛋糕）企业组织有绩效、员工工资提高对双方都有利四、对泰勒科学管理的评价1、泰勒科学管理的贡献（1）管理从经验上升为科学（2）提出科学管理的重点：效率优化2、泰勒科学管理的局限性（1）将人看着机器（2）重视分工，忽略协调问题（3）仅解决个别具体工作的作业效率问题，未解决企业整体如何经营和管理第四讲：法约尔的一般管理理论一、法约尔的背景经历：低级别管理人员---总经理代表作：《工业管理与一般管理》荣誉：现代经营管理之父，过程管理之父区别泰勒：所处位置---研究重心？------以企业整体为研究对象（视野决定境界）1、劳动分工：效率2、职权与职责：职位权力及其对等原则3、纪律：企业成功必需（领导、协定、惩罚）4、统一指挥：一个下属只接收一个上司的命令5、统一领导：同一目标活动，仅一个领导和一套计划6、个人利益服从集体利益（榜样、协定、监督）7、合理报酬：雇主与雇员都满意8、适当的集权和分权：权力集中与分散9、等级制度：等级链；出于效率考虑：法约尔跳板10、秩序：合适的人在合适的位置11、公平：公道执行协定,善意对待员工12、人员稳定：鼓励职工做长期的服务13、首创精神：首创、热情14、团队精神：合作三、分析与评价（一）法约尔一般管理理论的贡献1、系统性：提供了科学的理论构架；2、一般性：可应用于工商企业，政府、教会、慈善团体、军事组织以及其他各种组织。3、具体管理原则的实用性：给实际管理人员巨大的帮助2、法约尔一般管理理论的局限性（1）管理原则缺乏弹性；（2）有些概念关系还有些混乱：如管理与领导的关系，领导与指挥等。第六讲韦伯官僚制组织理论主要内容：一、背景简介（了解）二、官僚制组织理论（理解）三、官僚制与中国（应用）（二）研究重点及角度1、研究重点A西方文明的独特性B现代政治（官僚制）2、创新的研究角度多元论（比如宗教文化角度）而非马克思的经济决定论二、官僚制组织理论（理想）的主要内容（一）几个相关的核心概念（权力、权威、合法性）权力：支配他人的强制性力量权威：组织领导过程中产生的使人信赖和服从的力量及威望正当性（合法性）：指人们愿意服从统治并根据该统治系统的命令来行动的可能性正当性可能来自：传统、情感、某种成文规定（二）权威合法化的方式超凡魅力型（chrismatic）（卡利斯马型）：超凡入圣----人格化权威（强人政治）；如英雄、先知、救世主传统权威：传统习惯或世袭-----家长制权威法理型权威：服从法律、制度而不是个人---制度权威；如官僚制组织韦伯对三种权威方式的评价超凡魅力:依靠个人（情感），不确定性传统权威型:依靠传统，效率最低法理型权威：规则、秩序，适合现代管理组织(三)官僚制组织及其特征1、官僚制的含义两个层面组织结构形态层面（金字塔）组织制度形态层面（制度、规则）共性特征：非人格化2、官僚制组织的特征------效率补充：人事管理制度A人事管理过程：任用、职位安排、契约职权与职责、工资薪酬、绩效、晋升B职位本身要求不转让不继承、非个人职权不滥用、纪律约束三、官僚制组织与中国（分析应用）（二）中国式官僚制与韦伯式官僚制中国式官僚制：自战国特别是秦朝开始，中央集权建立，中国式官僚制就开始形成韦伯官僚制：形成于20世纪初两者有何不同？1中国式官僚制（传统模式---人治）A等级制（组织、人格皆等级）B法外特权C世袭成分2韦伯式官僚制（法治）A等级制（组织等级、人格平等）B非人格化（三）官僚制与官僚主义如何区别？官僚制与官僚主义官僚制：非人格化、制度化的组织结构形态或组织制度官僚主义：行政组织现象（呆板、僵化、效率低下、服务质量差）观点：我国目前官僚制不足、官僚主义过剩（四）官僚制组织与人有利：效率、减少人干扰、规范化组织目标实现，从而使得成员利益实现不利：组织从此不再有人第七讲怀特的行政学体系理论一、怀特生平与著述伦纳德·怀特生平：美国人，1891---1958，行政学家、人事行政学家、改革家职业与工作经历：教授：芝加哥大学政府官员：曾任美国文官委员会主席，亲自组织和参与美国文官制度改革（1934）代表性著作：1926年《行政学导论》或《行政学概论》，世界公认的第一本行政学教科书，为行政学的学科构建了一个比较完整、系统化的理论框架研究突出点：系统性怀特象法约尔一样，相信行政管理有普遍的运用