质疑“乡镇行政体制改革”上

质疑“乡镇行政体制改革”上当前的“乡镇行政体制改革”有两个流行的内涵：(1)要求裁官减负、息事宁人;(2)要求“海选”乡镇长。本文质疑其用途，指出其代价，提出不同思路。裁减公务员或许能省下乡镇政府的开支，据说省下这笔钱就能减下农民的“负担”。裁人或许还能减少乡镇政府办的事，但不如明确宣布减事直截了当和有效。据说减了官家的事，农民就自由了;农民自由了就能缓解政府与农民的矛盾。在笔者看来，靠裁官省钱、息事宁人来解决“三农”问题是一厢情愿，而且与“体制改革”基本不搭边。于是，“乡镇行政体制改革”的实质要求是“民主化”，要“海选”乡镇主要官员。什么理由?因为“人民公社遗留下来的农村管理体制已经完全不能适应农村的发展要求”，“不能适应农村基层推行民主选举的要求”，不能适应“乡镇政权本身需要进行合法性转换”的要求。在笔者看来，靠海选乡镇政府来解决“三农”问题也是一厢情愿，甚至是异想天开。要求在全国农村做如此根本的变革，缺少需要变革的理论和事实依据。本文第一节评论裁官省钱、息事宁人的想法;第二节提出替代方案;第三节讨论海选农村基层政权的“合法性”。“体制改革”和“民主化”是我们这个时代最时髦的词。无论做什么事，贴上这个标签就代表政治正确。可是，环顾我们生活的世界，政府体制的革命性变迁，特别是改行普选，经常给社会带来灾难。在以往四分之一个世纪里，相对于那些改行“彻底”海选的地方(如拉美、非洲、东欧、亚洲的日本、韩国、台湾)，中国的成功是对政体改革迷信的一大讽刺。笔者也是政体改革的热情支持者。但支配笔者写作这篇评论的思想有两个。第一，笔者主张为解决具体问题而进行改革，反对为改革而改革，特别反对出于某种意识形态目的而进行体制改革。相对于保存政治体制，改革政治体制本身并不天然具有合理性或道德优势。笔者认为：体制改革要坚持我国实用主义和渐进主义的优秀传统，对体制变革的代价保持高度敏感，即保持理性，绝不能从价值观出发进行体制改革，特别要警惕那些被称为“普世”的价值观。一旦有人祭起“普世”政治的旗帜，那就表示他们不准备讲道理、估代价、守理性了。当陈水扁口口声声“公投是普世价值”，那表明他开始混不讲理。第二，在对农村基层政权的遍地讨伐声中，笔者为之辩护，主张尊重现有的基层政权。尊重基层政权体现对中庸、自治、无为这类伟大中国政治传统的理解。尊重不仅是对成绩的夸奖、肯定。宽容其错误，认真去理解其发生的落后社会环境，也是“尊重”的组成部分。美国之所以有联邦制和地方自治，源于对蓄奴和种族隔离这种野蛮制度的宽容。传统中国的乡绅自治也是建立在对农村落后宗法制度的理解、宽容、妥协基础上的，尽管宗法制度并不符合官方的选贤任能原则。一。裁官能省钱、息事能宁人?的确，在有些地方，乡镇政府机构膨胀、充斥冗员，而且一些官员横征暴敛、胡作非为。但中国农村的现实差距极大，并非每个地方的乡镇政府都充斥冗员、都在鱼肉村民。对中国农村而言，全国一刀切的政策恒定不合理。改革二十五年来，哪个自上而下一刀切的农村政策产生过积极结果?联产承包责任制和乡镇企业是谁搞起来的?对此，笔者在《农民与市场》(商务印书馆，2003年)一书中有系统的回顾。减少官员或许能省一点开支，减轻些农民负担，也或许不能。官少了，乡镇政府财政宽松点了，乡镇书记贪污的胃口会不会变得更大，与圈地势力和黑社会的勾结会不会更密切?一个刚进城的小农或许会对北京“养”那么多警察感到不可思议。可公务员并不都是饭桶，只吃饭，不创造产值。“香港奇迹”公务员功居第一。同样的道理，中国政府也高居“中国经济奇迹”的第一功。乡镇企业三分天下有其一，主要是基层政权的功劳。至于非要把乡镇企业一刀切地私有化了，那是九十年代末的后话。我好像没听说，因为中央政府官员砍掉了一半，中央人事开支就减少了，全国人均收入就增长了，腐败就减少了。相反，事务繁复到一定程度，中央政府的公务员数量很快就恢复到原来的水平，甚至更多。官员多，并不总是坏事。社会发展程度越高，要政府办的事情也越多，官员的需求量也就越大，国家对经济生活的管理工作就越重、越庞杂。香港经济是世界上“最自由的经济”。但早在1990年，香港的500万人口里就已经有20万公务员，每25人养1个，这比例在发达地区中还算低的。宁夏的书记陈建国抱怨说，宁夏22个“纳税人”就要养一个“干部”。他大概不知道，美国是每13个“纳税人”养一个“政府雇员”，政府雇员占总人口比例7%。我国“干部”与总人口之比3%，不到美国的一半，而且“干部”还包括教师、文学家和新闻记者呢。“四千万人吃财政饭”有什么可“骇人听闻”的?拿清朝甚至汉朝的官民比例说事就更荒唐：大清朝不计划生育，不封山育林，不搞环境保护，也不养百万军队，更无需调控规范全国市场。面临帝国主义强权的时候，大清朝丧权辱国。我国一些研究农村的知识分子还夸大乡镇政府臃肿，把乡镇政府负担或补贴的中小学教师也算入政府臃肿。糊涂啊，那叫“教育开支”，或者“人力资本投资”，不是乡镇政府的人头费。乡镇政府把一半的财政收入投入到基础教育中，是非常可敬可佩的事。义务教育本是中央和省政府的责任。无论因为中央政策错误还是中央没钱，只要中央不出钱，只要省里出的钱远远不够，基层政权就承担起了这个重大责任。学者可以指责中央政策，但不能指责乡镇政府办基础教育、补贴教师、修缮校舍，不能指责乡镇政府组织农民出钱，送孩子们上学。百年树人，善莫大焉。因为乡镇政府竭力维持基础教育，中国才没有成为文盲的国度，外出打工的青年们才能写会算，为中国经济奇迹做贡献。基础教育是人口素质的根本保障，是中华民族的希望。羊毛出在羊身上，没有办学财力的乡镇政府当然仅负组织之责。他们迫使农民为孩子们交钱上学，依然功不可没。明治政府在1868年并没能负担日本学童的全部教育费用，1868年政策的关键不是“义务”教育，而是哪个家长不送孩子上学，就有官员会把他送到监狱里去。裁官或许能息事宁人，却也未必。关键不在减少官员做的事，而在官员们做的是什么事。减少官员做的事，农民未必就能致富，也未必与政府的矛盾就少了。减少官员管的事，病猪、瘟鸡、毒菜会不会更多?农民各村庄之间为争夺资源的械斗是不是可以没人管?有些人认为，减少官员办的事，老百姓就能致富。笔者听说过“自由主义”理论，可没听说过这么“纯朴”的自由主义理论!减少乡镇干部做的事并不导致中国小农增收致富，也不会减少他们与政府的矛盾。不自由的仁寿(四川)农民能修个大水库，自由的仁寿农民为自己修条路也会造反。农村没人组织修路，国家也不从城里人口袋里掏钱为农民修路，我想不出仁寿县的农民怎么能致富。不自由的燃灯公社(安徽)能修个大水库，自由的小岗村却无力维护本村灌溉用的池塘。农户们自由了，可这“自由”注定要被市场价格波动的巨浪所吞噬，被圈地运动吞噬，要么被市场边缘化。在市场化时代，政府作用增加，才能规范市场，组织弱者、保护弱者，维护社会稳定，最终维持市场机制。市场越发达，政府要做的事也就越多，穷人受到的政府保护也越多，这是世界学术界的成论。在美国、加拿大，自家院子里能否晾晒衣服都有政府管着;新加坡政府管的就更宽了。没有农村基层政权，一个非典或者禽流感就能把我国农村搞得尸横遍野，更不用说水旱蝗灾了。所以，关键不在减少官员做的事，而在官员们做的是什么事，是有用的事还是没用的事，是好事还是坏事。在我国的少数落后地区，乡镇官员确实多了，加重了当地农民的负担。但是，中国农民穷，主要不是因为养的乡镇公务员太多，更不是因为乡镇公务员做的事太多。官多和官员乱收费不是中国农民贫困的主要原因。中国农民贫困的基本原因有两个，而且只有两个：(1)人多地少的一亩地经济;(2)市场经济(包括世界市场)导致农民的绝对和相对贫困化。什么是“一亩地经济”?就是农民的人均耕地只有美国人家后院那么大，种罂粟也无法“致富”。无论美国人怎么致富，反正不可能靠耕种他们家后院致富。什么是农民的绝对贫困化?湖南农民种了几年桔子树，挂果之时，中国大量进口美国柑橙，或者浙江大量种植美国柑橙，湖南农民血本无归，就“绝对贫困化”。什么是农民的相对贫困化?多数农民的吃住条件“比过去强”，但少数“别人”有现钱，而且有比自己多得多的现钱，“财大气粗”，贫富之间裂变成了天大的鸿沟，多数人就成了赤贫的穷人，就“相对贫困化”。资本主义市场摧毁小型农业，导致贫富差别，导致农民与政权的矛盾，导致农民造反。这个道理被世界上无数的知名学者讲过无数遍了。自陈翰笙先生开始，我国学界也讲得让人耳熟能详了。最后，连我国的中学生都知道英国纺织工厂的羊吃小农。靠减少乡镇政府公务员数量和减少他们办的事情来解决“三农”问题，解决农民贫困问题，解决农民与政府的矛盾，那是缘木求鱼。然而，部分地区乡镇政府公务员过多及其胡作非为的问题是应当解决的。怎么解决?那要看出现问题的原因是什么。为什么有些地区乡镇政府公务员超编，政府工作人员胡作非为?答案简单得不能再简单了：那里的党纪政纪以及人事和财政制度的纪律已经弛废殆尽。此类事由“上梁”始。不仅乡镇政府，更高层的政府不是比过去更腐败、更多胡作非为?去问问财政部吧，现在的国家财政开支有多少属于“计划外”，多少属“计划内”?据晓得“内幕”的人说，“计划外”开支占到三分之一强。二十年前，1985年，中央派两千名中直机关人员(包括中直研究机构)组成“中央讲师团”，去地方学校“支教”一年。全体讲师团成员临行时受到总书记胡耀邦接见。他询问大家有什么困难?结果是强烈要求发出差补助，因为夫妻两地分居一年开支大。胡耀邦询问在座的财政部长王丙乾，王部长没给总书记“面子”，回答说，今年的财政计划已经做完，没列入这笔开支，财政部没钱了。但每人每月5元补助是应当发的，全年每人发60元。财政部要求各单位从自己当年的财政拨款中自行解决。笔者当时在现场，见证了那时中央政府的财政纪律。为什么要断言乡镇政府冗员和胡作非为属于“人民公社遗留下来的农村传统管理体制”问题?人民公社“养”了几个拿工资的干部?山西大寨的郭凤莲，当中央候补委员期间还属“农村户口”。提起这些往事，笔者恳求当前的知识分子，别把屎盆子全扣到人民公社体制的头上，包括破坏环境的责任。1970年，笔者生活在江西省至今还是最落后的峡江县山区农村，那里住房破烂，却坚决制止砍伐毛竹、松树、杉树、山茶树，违规者要被开大会批斗，游街。乡镇政府充斥冗员，基层干部胡作非为，农民大肆破坏环境，那主要是后人民公社体制的问题。今天，在巴西、阿根廷、泰国、马来西亚、菲律宾、等等民主国家都严重存在这类问题。问题是要解决的，但怎么解决?现今的主流方案搞不清问题的原因，却要求削弱基层政权、甚至取消基层政权。这是要不得的。减少乡镇政府冗员的最简单方式莫过于中央政府自作聪明，下道行政命令，贫富地区一刀切，辖地面积大小也一刀切，限期按乡镇政府管理的人口数量裁减政府冗员。其最好的结果是：治标不治本，过几年，问题又回来了，与中央和省政府的数次裁员运动下场差不多。最坏的结果是：基层政权人人自危，工作没人做，中央政府的大政方针没人落实，处理乡镇政府冗员这个枝节问题反而引发基层政权瘫痪，农村发生大面积社会动荡。减少乡镇政府冗员最粗暴愚昧的方法是干脆取消乡镇政府。为什么愚昧?因为政权延伸到乡村的每个角落，乃是构成全世界所有“现代社会”的基本前提。我们知道，秦汉实行了郡县制，才有中国的大一统。我们知道，有了雍正血淋淋的“改土归流”，把土司的“自治”改成中央直辖的正式衙门，才有了今天的贵州“省”、云南“省”，才有了我国西南辽阔的领土和稳定的边陲。我们知道，没有共产党建立农村基层政权，就不可能动员亿万农民参加革命，参加卫国战争，参加现代化建设。我们知道，正因为有了基层政权，中央政府的一切政策才能落实到每个具体的农村公民。我们还知道，用我国的20亿亩耕地生产5亿吨粮食不需要5亿农业劳力、9亿农村人口;在现有的农业技术条件下，至多只需要2千万农业劳力，半亿农村人口。因此，中国绝大多数农民的“自由”取决于基层政权组织他们有秩序地迁离耕地，离开农村的宗法社会，加入工业市场，过城市生活，融入“市民”的法治环境。一言以蔽之，中华人民共和国的基石就是农村基层政权。农村基层政权是先辈们经