高度成长期における脆弱な国立公园行政管理机构-法

381目　　次はじめに１　高度成長期における国立公園行政管理機構の脆弱性　（１）前提としての戦後の脆弱な国立公園行政管理機構　（２）高度成長期における脆弱な国立公園行政管理機構　　①　継承された戦後の脆弱な国立公園行政管理機構　　②　国立公園部の本部国立公園行政要員数と現地要員数の僅少さ　　③　国際的にみた国立公園行政管理機構の驚嘆すべき脆弱性　２　高度成長期における国立公園政策の基本的展開　（１）高度成長期の自然公園審議会の保守化・体制内化　（２）国立公園行政当局の一般的な政策概要　（３）高度成長期における主要な国立公園政策の展開　　①　自然公園審議会による国立公園の量的拡大化政策の承認　　②　自然公園審議会による貧困な国立公園管理保護政策の提言　　③　自然公園審議会による園立公園の国民的な利用計画の承認あとがき【研究ノート】高度成長期における脆弱な国立公園行政管理機構―高度成長期国立公園制度の研究②―村　串　仁三郎382はじめに本稿の課題は，前稿「高度成長期における自然公園法下の国立公園制度の基本的枠組」（『経済志林』第80巻第２号）につづいて，高度成長期における国立公園の行政管理機構が如何に脆弱なものであり，如何に貧しい国立公園行政しか行なってこなかったかを明らかにすることである。具体的には，第1に，政府が，戦後の脆弱な国立公園行政管理機構を継承して，脆弱な国立公園行政管理機構を克服することなく，維持してきたかを明らかにする。第２に，国立公園政策の決定機構が，如何に保守化・体制内化したかを明らかにする。第３に，国立公園行政当局と自然公園審議会が，高度成長期に利用が生み出す国立公園の自然破壊，環境侵害，景観毀損にある程度気がつき，国立公園の管理を強化し，保護する必要を提起したが，それが具体性を欠き実行をともなわなかったものであったことを明らかにする。第４に，国立公園行政当局と自然公園審議会が，利用が生み出す国立公園の自然破壊，環境侵害，景観毀損を阻止する体制を築くことなく，国立公園制度を積極的に改革することなく，国立公園の量的拡大と利用政策をすすめ，もっぱら国立公園の国民的な利用，観光化政策を提言してきたかを明らかにする。１　高度成長期における国立公園行政管理機構の脆弱性　（１）前提としての戦後の脆弱な国立公園行政管理機構自然公園法は，前章で明らかにしたように，戦後の旧国立公園法を引き継ぎいだものであり，国立公園行政管理機構について，何ら新しい法的な規定を付け加えるものではなかった。敗戦の翌年の1946年２月に，政府は，戦時に消滅した国立公園行政機関383を厚生省健民局保健課に復活させ，1947年３月には，国立公園法を復活させて，戦前に築いた国立公園行政システムを引き継いだ国立公園行政管理機構を再建した。その後，政府は，1948年に厚生省保健局保健課に置かれた１係りの国立公園行政機関を，国立公園行政とは直接関係のない温泉管理業務と，皇居外苑，新宿御苑，京都御苑の３国民公園の管理業務を行なう部署を吸収して，厚生省公衆衛生局国立公園部に昇格させて，1949年６月には厚生省大臣官房国立公園部として独立させた。例えば，1950年には，表２－１に示したように，国立公園部長のもとに，国立公園行政部は，管理課と計画課の２課（定員41名）と，現地13国立公園に初めて配置され国立公園管理部門（要員39名）と，３国民公園の管理業務部門（要員34名）として，非常に貧弱な戦後の国立公園行政機関の原型を形成した（1）。戦後国立公園部の国立公園行政は，国立公園部２課を中心とした国立公園本部行政と現地の国立公園管理行政に分かれていた。国立公園部２課を中心とした国立公園本部行政は，国立公園審議会に提案する国立公園計画案及び事業案の作成，国立公園審議会運営の段取り策定，そして国立公園審議会の決定した国立公園計画案及び事業案を実施することであった。もちろん，審議会の決定した方針を100％実行できるとは限らなかったが。現地の国立公園管理は，国立公園部から派遣される国立公園管理要員によって行なわれた。1950年には，国立公園部採用の専任ではない「常勤労務者」（2）として39名が配置されていた。さらに都道府県に現地調査委託費として関係府県に配付される資金で雇われる委託雇員も配置されていた（3）。その後，1953年に以前にこれまで林野庁によって集団施設地区と称して設置されていた４利用施設（中部山岳国立公園の上高地，日光国立公園の湯元，十和田国立公園の休屋，支笏洞爺国立公園の支笏湖畔）が，厚生省に移管されることになった（4）。この集団施設地区に国立公園管理要員が重高度成長期における脆弱な国立公園行政管理機構384点的に配置されていくことになる。国立公園部の行政組織は，自然公園法の制定される前には，以上のような単純かつ貧弱なものであった。1947年に復活した国立公園の政策を審議し決定する国立公園委員会は，1949年に国立公園審議会と改名したが，実質的に何も変化しなかった。厚生大臣により指名された委員からなる，委員会・審議会の運営は，厚生大臣主導のもとで，国立公園部により準備された国立公園の事業案と計画案を，審議し承認を与えた。表２－１　戦後の国立公園行政組織と要員（1950年）部　署人員厚生大臣官房国立公園部本部　国立公園部長　管理課，計画課とその要員　３国民公園の管理とその要員　温泉行政とその要員　国立公園部中央要員小計地方　　現地13国立公園管理とその要員　（＋都道府県に対する委託職員）国立公園部要員総数１名40名34名0　75名39名x　114名+x注：前掲『日本の国立公園』，274頁から作成。「都道府県に対する委託職員」は，前掲『自然保護行政のあゆみ』，105－6頁。員数は不明。注（１）前掲『日本の国立公園』，274頁。（２）同上，274頁。（３）前掲『自然保護行政のあゆみ』，105－6頁（４）同上，106頁。385（２）高度成長期における脆弱な国立公園行政管理機構①　継承された戦後の脆弱な国立公園行政管理機構政府は，自然公園法を制定して，戦後の国立公園部の行政組織と国立公園管理機構を維持し，新たに増大する国立公園の利用に対応する政策として，国立公園の量的拡大政策を実施し，国立公園の国民的な利用政策を推進した。しかし政府は，その際に国立公園部の行政組織と国立公園管理機構を根本的に改善し，利用によって侵される国立公園の自然を保護する政策をとらせなかった。従って自然公園法下の国立公園部の行政組織と国立公園管理機構は，1957年自然公園法制定から1972年に新設された環境庁自然保護局のもとに編成変えされるまで，戦後の脆弱な旧体制を引き継いだだけで，特別に大きく変化しなかった。ここで高度成長期における国立公園行政管理機構の骨格を明確にしておこう。例えば，高度成長期における国立公園行政管理機構の骨格についてのイメージをえるために，1964年の国立公園部の行政組織を示せば，表２－２のとおりである。国立公園部の行政組織は，厚生大臣のもとで，１名の国立公園部部長が置かれ，国立公園等の中央業務を行なうために，管理課，計画課，1962年に新設された休養施設課からなっていた。それぞれの課には，課長１名が置かれ，管理課に23名，計画課に14名，休養施設課に10名，中央３課に合計47名の要員が配置されていた。ここで注意しておきたいのは，国立公園部には，本来国立公園とは直接関係のない国民公園と温泉の管理を行なう部署が置かれていたことである。すなわち，皇居外苑管理事務所に30名，新宿御苑管理事務所に55名，京都御苑管理事務所に16名，それに千鳥ヶ淵戦没者墓苑に５名，３事務所，１墓苑，温泉関係には要員がゼロで，合計101名が配置されていたことであ高度成長期における脆弱な国立公園行政管理機構386る。それらの要員を無視すれば，国立公園の中央行政要員は，何と驚くべきことに，国民公園管理部門の要員116名の半分にも満たない少人数であり，戦後の44名の定員より３名多いたったの47名だったのである。現地の国立公園行政は，現地に派遣される国立公園管理員によって行なわれた。この業務の一部は，国立公園関連の費用から雇われる都道府県委託要員17名によっても担われていた。国立公園部から現地に派遣される国立公園管要員には，２種あって，一つは，各地の国立公園に派遣される一般的な現地要員であり，もう一つは，主要な国立公園内に設置される国立公園管理事務所に派遣される要員であった。表２－２　1964年国立公園部の要員構成部　　署員　数「中央」３課小計47　　　管理課23　　　計画課14　　　休養施設課，10国民公園管理部門小計116　　　皇居外苑管理事務所30　　　新宿御苑管理事務所55　　　京都御苑管理事務所16　　　千鳥ヶ淵戦没者墓苑5現地国立公園管理部門小計52　　現地国立公園管理事務所12　　　　（日光）（6）　　　　（富士箱根伊豆）（6）　　現地国立公園管理員40　　〈+都道府県委託職員〉〈17名〉国立公園部門合計205注：宮島剛「国立公園局の誕生について（前）」，『国立公園』1964年８月，No.177，３頁から作成。都道府県委託職員の数は，『国立公園』1965年２・３月，No.183,４-３頁。387各地の国立公園に派遣される一般的な現地要員について言えば，1964年に23存在した国立公園に派遣される現地国立公園管理員は，たったの52名であった。彼らは，１国立公園に平均2.2名でしかなかった。すぐ後に詳しくみるように国立公園内の派遣駐在地が，複数あれば，単身赴任地も多く，特別な事務所もなく，借家を事務所とするなど，孤立した小さな存在にしかすぎなかった。さらに現地の国立公園管理は，すでに指摘したように，国立公園管理員を補佐する国立公園管理費の補助によって雇われる都道府県からの要員などによっても行なわれており，彼らは国立公園部管理機構の一端を担っていた。以上のように，国立公園部の行政組織は，1964年には合計205名の要員によって担われていることになっているが，国立公園部行政に無関係な国民公園管理要員101名を除く純粋な国立公園部行政要員は，実に96名でしかなかった。それは，戦後の純粋な国立公園部の国立公園行政要員80名からごくわずかに増えたにすぎない驚くべき少人数であった。ここに国立公園部行政管理機構の決定的な脆弱性が読み取れる。ここにみた自然公園法下に国立公園部の行政管理機構は，高度成長期に何か変化があったのであろうか。度々指摘するように，1957年の自然公園法の制定から1972年の国立公園行政部門の環境庁への移転まで，国立公園部行政組織は，本質的に何らの変化もみせなかったのである。それでも国立公園部行政組織には，若干の変化がみられた。一つは厚生大臣官房国立公園部の厚生省国立公園局へ昇格と休養施設課の増設であり，もう一つは，1972年の厚生大臣官房国立公園部の環境庁への吸収である。1964年に厚生大臣官房国立公園部は，いわば継子扱いから正式な厚生省諸局の中の一つとして国立公園局に昇格した。この昇格は，制度的には厚生省に11局目の局を増やすもので，形式的には画期的な意義があったかもしれない。高度成長期における脆弱な国立公園行政管理機構3881964年当時の国立公園管理課長宮島剛は，国立公園部の局昇格の経過と意義を述べ，国立公園部の局昇格の理由を「近年における国民の余暇利用への旺盛な欲求に対応してその業務量は年々急激に増大してきて昨今では，大臣官房の中の一部で処理することが事実上困難になってきていた」ことだと指摘している（1）。しかこの国立公園局への昇格は，実際には多分に名目的なものであり，後に詳しくみるように，要員も増えず，何ら国立公園局行政の内容に大きな変化をもたらさず，国立公園財政にも変化を及ぼさなかった。1964年に初代国立公園局長だった今村譲は，国立公園部予算は「甚だ少ない額である」と