国环境监管体制改革研究

1公共政策评论2008年11月25日关注与研究领域2马英娟中国经济体制改革研究会公共政策研究部高级研究员z1991年毕业于河北大学法律系，获法学学士学位，同年留校任教；z2006年毕业于中国社会科学院研究生院法学系，获法学博士学位；现任上海师范大学法政学院副教授。z兼任中国法学会宪法学研究会理事、中国法学会行政法学研究会理事、中国人民大学比较行政法研究所研究员、河北省政府法制专家咨询委员会成员、上海金融与法律研究院研究员等。z主要研究领域为宪法、行政法与政府监管。出版专著《政府监管机构研究》（北京大学出版社，2007），发表论文二十余篇。3大部制改革与监管组织再造∗——以监管权配置为中心的探讨马英娟[摘要]面对监管权分散所带来的种种弊端，整合相关主管机关的职责范围，推行大部制改革，应该是昀有效率的权力配置模式。但是，大部制改革需要一定的制度条件作为支撑。本文认为，中国在推行大部制改革的同时，更重要也更急迫的应该是，在现有监管机构间建立有效的沟通协调机制，促进监管机构间的合作；同时，应正确处理大部制与独立监管的关系，通过法律机制确保部内监管机构独立监管职能的发挥，从而实现转变政府职能、提高政府绩效的改革目的。“探索实行职能有机统一的大部门体制”是2008年启动的第六次机构改革的重要内容。根据十一届全国人大一次会议通过的《国务院机构改革方案》，这次改革涉及多个领域监管权的重新配置，包括：组建交通运输部，统一行使原分属于交通部、中国民用航空总局、建设部和国家邮政局的运输监管权；国家食品药品监督管理局并入卫生部，由卫生部统一领导食品、医疗、药品的监管工作；组建工业和信息化部，整合国家发展和改革委员会、国防科学技术工业委员会、信息产业部和国务院信息化工作办公室的行业管理职责；设立国家能源委员会，组建国家能源局，承担能源管理职责；国家环保总局升格为环保∗基金项目：2007年司法部国家法治与法学理论研究项目“中国环境监管体制改革研究”（编号07SFB3007)；上海市教委重点学科建设项目（编号J50406）。4部等。这些改革举措对于理顺部门职责关系、提高政府监管绩效无疑具有非常重要的意义。但是，我们同时必须清醒地认识到，大部制改革不是政府部门简单的合并，而是一项复杂的系统工程。在改革过程中，能否正确认识大部制改革的背景和制度条件？能否妥善解决此次改革未涉及领域的监管职能交叉、重复问题？能否正确处理大部制与独立监管的关系？都会影响这次改革的成效。本文结合中国具体国情，试图从理论与实践结合的角度对上述问题进行分析。一、监管权的分散配置与机构整合的必要性近年来，随着经济体制改革与行政管理体制改革的不断推进，中国政府的经济职能发生了重大转变，逐步由原来的直接控制经济转向宏观调控和市场监管，证监会、保监会、电监会、银监会等一系列监管机构相继建立，没有设立独立监管机构的领域（如电信、铁路等），政企分开、政资分开的市场化改革也在逐步深入。监管体系改革在中国已经全面铺开。但是，由于长期计划经济的影响，加之改革的复杂性和渐进性，中国目前的监管体系还存在不少问题。其中，监管权过于分散就是一个突出的问题，具体表现在两个方面：1.相关产业的监管权被分割给不同监管机构受计划经济体制下经济管理部门按产业分工精细设置的影响，中国经济性监管机构的设置多采用分业监管模式，即按产业设立监管机构，由它们分别对本产业行使监管权。比如，能源领域，石油、天然气、电力、核能、水力等各自为政，彼此分割；交通领域，公路和水路、民航、铁路、城市客运分属交通部、中国民用航空总局、铁道部和建设部监管；金融领域，证监会、保监会、银监会“三国鼎立”；而电信业的监管权则被分割给信息产业部和国家广电总局，等等。5分业监管的优点在于：监管机构对其权限内的产业有丰富的经济技术与专门技能，可以保证监管机构做出更好的决策。缺点在于：这种方法重复雇用具有两个甚至多个产业所需的共同技能的工作人员，导致监管的低效率，无法形成监管的规模效应；而且，这种方法增加了监管机构被单一利益集团，特别是它所监管的企业俘获的可能性；[1]更重要的是，这种方法使得彼此有内在联系的领域或者产业被人为地分割给不同的监管机构，容易造成这些产业监管政策之间的不协调，尤其在可以相互替代的领域，如交通、能源、金融、电信领域，会造成全盘规划产业政策的困难，[2]不利于形成相关产业的替代竞争机制。2.同一监管权分散在不同监管机构除经济性监管领域分业监管模式造成的监管权分散外，同一监管权被分割给不同监管机构（甚至宏观政策部门和其他执法部门）的问题也比较突出。比如，电信产业不仅由信息产业部和国家广电总局共同监管，而且其权力还进一步被国家发展与改革委员会、国家工商总局、国家质量监督检验检疫总局、新闻出版总署、中宣部等进一步瓜分。食品监管领域，则由农业部、国家质量监督检验检疫总局、国家工商总局、卫生部、国家食品药品监督管理局以及国家标准化委员会按照一个环节由一个部门负责的分工原则共同行使监管权。这种“九龙治水”的分权架构不仅没有起到互相制衡的作用，反而在一定程度上加大了监管成本、降低了监管效率，同时导致争功诿过、执法责任不明确的法律后果。无论是分业监管导致的监管权分散，还是同一监管权被分割，都有可能导致监管机构间各自为政、分割市场，不仅增加服从成本、影响监管效率，而且容易造成投资者对市场缺乏预期和信心，昀终影响整个市场的效率。改革势在必行。6二、大部制改革与部门间的协调配合面对监管权过于分散所带来的种种弊端，从国际经验来看，主要有两种改革思路：一是整合成立新的综合性监管机构，统一行使某一领域的监管权；二是维持现有监管架构，同时加强机构间的沟通协调。[3]前者体现了大部制改革在监管领域的具体要求。1.整合成立新的综合性监管机构打破相关产业的传统界限，整合相关主管机关的职责范围，对性质相同的产业或监管事项整合由单一机构监管，应该是昀有效率的权力配置模式。这种模式不仅可以减少行政资源因业务重叠所造成的浪费，提高监管的效率；而且，能够加大利益集团的交易成本，降低监管机构被捕获的可能性；同时，单一的机构、单一的监管规则和程序可以避免政策及执法的不一致，提高监管的公正性和可问责性。昀后，可能更重要的是，有利于相关领域产业政策的通盘规划，充分发挥相关产业替代竞争的作用，比如对航空、铁路、高速公路、水运等各式交通的综合监管，可以消除和减轻“独家”的垄断行为，更好地发挥市场在资源配置中的作用。欧盟（EU）、国际电信联盟（ITU）、经合组织（OECD）等国际组织的研究报告均认为，长期而言，分立片断的监管机制不符合产业发展的需要，各国应作前瞻性考虑，适应产业汇流的趋势，整合各监管机构的职权。[4]近年来，欧美等工业先进国家也纷纷检讨相关监管机制，监管权的配置呈现日益整合的趋势。[5]中国正在推行的大部制改革是这场世界范围内的监管体制改革的一部分，是完善政府监管体制、提高政府监管能力、增强国际竞争力的必然要求。但是，我们必须承认，整合不同监管机构，推行大部制改革，不仅成本较高，而且需要一定的制度条件作为支撑。从发达国家行政改革的成功经验来看，除了得到包括有限政府、法治政府、公开政府等原则的支撑外，大部制的7基础在于分散化的公共治理结构，以防止一个部门权力过于集中所导致的各种弊端。[6]不具备这样的制度基础，简单的组织合并，只会导致“外部问题内部化”。因此，中国此次机构改革确立了积极稳妥、循序渐进的改革方针，不求毕其功于一役，首先在一些形成共识的重要领域，包括交通、卫生、工业和信息化、人力资源和社会保障等，积极推行大部制，整合相关部门的职责；同时，又考虑到经济社会发展中面临的诸多困难和潜在风险，在其他领域，采取适当过渡或在集中改革后根据情况的变化再适时调整的方针。[7]这是符合中国实际的、科学的战略选择。对这次改革未涉及的领域和部门，应通过加强部门间的沟通协调来缓解职能交叉、重复所带来的问题。2.加强监管机构间的协调配合实际上，每个国家都不同程度地存在监管权力配置的重叠、冲突问题，而且随着技术的日新月异和竞争范围的不断扩大和深入，这些问题会日趋严重，尤其在能源、电信、交通等公用事业领域。面对这些问题，设计科学的监管体系结构，明确界定每个监管机构的职能，尽量避免监管职能的重复设置，是解决监管机构间重叠、冲突问题的首要选择。但是，有些领域或者一个国家在过渡时期，监管机构的重叠问题在所难免。通过建立有效的沟通协商机制，快速解决相关监管机构间管辖和执法不一致的问题，可以在一定程度上缓解职能交叉、重复带来的问题。这种方案不涉及机关组织的调整及变动，是成本较低的解决方式。中国目前正处于改革的关键期，面临着许多困难和潜在风险，加之经济、政治、法治、文化等各方面的制度条件还有待进一步健全和完善，盲目追求大部制，反而会欲速而不达。所以，此次机构改革只是在一些条件较为成熟的领域探索实行大部制，其他领域的监管权分散问题还没有解决或者说没有彻底解决，比如，金融领域的分业监管、电信领域的分业监管以及改革后交通运输部和铁道部的关系、环保部和水利部在水污染监管权方面的分工等。对于中国来讲，在推行大部制改革的同时，更重要也更急迫的或许应该是，在现有监管机8构间建立有效的沟通协调机制，促进监管机构间的合作。这也是党的十七大报告关于行政管理体制改革的指导方针，即“探索实行职能有机统一的大部门体制”与“健全部门间协调配合机制”并重。要实现监管机构间的协调配合，首先必须统一对监管原则和监管目标的理解与执行，这是实现合作的首要条件；其次，必须确定诸如透明、无歧视等统一的监管标准，制定统一的监管程序，并完善事先以及事后的监管影响评估制度，这是监管机构建立协调的重要制度因素；再次，需要建立必要的沟通机制，通过定期和不定期的听证会、协调会，建立监管机构间信息共享、沟通协调的机制，这对实现合作也至关重要。沟通协调不仅有助于不同监管机构间的合作，而且能够促进不同地区以及国际间监管机构的合作。后者在经济一体化的今天日趋重要。三、大部制与监管机构的独立监管根据2008年《国务院机构改革方案》，多个作为国务院直属机构的监管机构被重组为国务院部委管理的国家局，其中包括国家食品药品监督管理局改由卫生部管理；国家民用航空局和国家邮政局改由交通运输部管理；新建国家能源局由国家发展与改革委员会管理等。由此也引发了人们的疑虑：这种部内监管机构的设置模式是否会影响独立监管职能的发挥？如何处理大部制与监管机构独立监管之间的关系？这些问题处理不好，不仅可能使机构改革重新陷入政府机构简单的分合之中，而且会直接影响转变政府职能这一根本改革目标的实现。1.监管机构独立监管的重要性监管是市场经济体制下，政府为矫正市场失灵，基于法律制定相关规范标准，对市场主体的经济活动以及伴随其经济活动而产生的社会问题（比如环境9问题、产品质量和安全问题、工作场所安全问题等）进行规范和控制的活动，是市场经济体制下政府的一项重要经济职能。[8]面对市场主体和利益主体的多元化，监管机构必须基于一种客观、中立、超然的立场，制定并执行公平的市场游戏规则。如果监管机构不能自外于各种利益集团的压力，甚至有自身利益牵涉其中，那么，非但无法做出公平的裁量，其超然独立的地位也将受到质疑，从而影响市场秩序。因此，独立性是监管机构实现对市场稳定、一致、高效监管的前提，是其扮演好市场公平竞争秩序维护者角色的关键因素。特别是对处于经济转轨时期的中国来讲，国有企业和国家参股企业在市场中仍占据非常重要的地位。如果监管机构不能保持一定的独立性，其执行监管任务的公正性就容易受到投资者质疑，从而有可能动摇其投资的信心。在这种背景下，建立一个独立的监管框架，将国家原来同时承担的所有者职能、宏观政策制定职能和市场监管职能适度分离，对吸引投资、促进市场的发育和完善就显得格外重要。2.大部制与监管机构独立监管的关系既然独立性是监管机构设置的核心要素，那么，这次机构改革将一些监管机构设置在大部之内，是否会影响监管机构独立监管职能的发挥呢？从国际经验来看，现代意义上的监管机构有两种设置模式：一种是独立于传统行政部