新时期我国环境保护形势与对策

1新时期我国环境保护形势与对策——在中国环境科学学会2006年学术年会上的讲话国家环保总局副局长王玉庆2006年7月7日一、环境保护工作进入了一个新的历史发展阶段第六次全国环境保护大会的召开是环境保护工作进入新的历史发展阶段的一个重要标志。这一新阶段有两个重要的特征：一是人口资源环境问题成为我国社会主义初级阶段的主要矛盾之一。温家宝总理在第六次全国环境保护大会上指出：“我国在发展中面临着两大矛盾：一个是不发达的经济与人们日益增长的物质文化需求的矛盾，这将是长期的主要矛盾，解决这个矛盾要靠发展。另一个是经济社会发展与人口资源环境压力加大的矛盾，这个矛盾越来越突出，解决这个矛盾要靠科学发展。”二是国家对处理环境保护与经济社会发展关系上的指导思想进行了重大调整，把环境保护摆在了更加重要的战略地位上。温家宝总理在第六次环保大会上讲话一开始就明确提出“必须把环境保护摆在更加重要的战略位置”。他接着指出，环境污染严重的主要原因之一即是没有正确认识和处理好经济发展与环境保护的关系。《国务院关于落实科学发展观加强环境保护的决定》（以下简称《决定》）把环境保护重要性提到前所未有的高度。提出了四个是、五个有利于，把环境保护摆上更加重要的战略位置。加强环境保护是落实科学发展观的重要举措，是全面建设小康社会的内在要求，是坚持执政为民、提高执政能力的实际行动，是构建社会主义和谐社会的有力保障。加强环境保护，有利于促进经济结构调整和增长方式转变，实现更快更好地发展；有利于带动环保和相关产业发展，培育新的经济增长点和增加就业；有利于提高全社会的环境意识和道德素质，促进社会主义2精神文明建设；有利于保障人民群众身体健康，提高生活质量和延长人均寿命；有利于维护中华民族的长远利益，为子孙后代留下良好的生存和发展空间。二、环境保护的进展和问题（一）环境保护工作取得积极进展反映过去环境保护工作的进展，主要可以从两个方面来看：一是环境质量的情况，这是根本，是环保的宗旨和目标；二是环保工作中积累的战略思想、政策、制度和实践经验，这是环保工作与时俱进、不断完善的源泉和生命力。1．近十年我国环境质量变化趋势过去的十年全国环境质量基本稳定，部分城市和地区环境质量有所改善，多数主要污染物排放总量得到控制，工业产品的污染排放强度下降，重点流域、区域环境治理不断推进，生态保护和治理得到加强，核与辐射监管体系进一步完善。（1）城市空气质量恶化趋势基本得到遏制，部分城市空气质量改善与1996年相比，2005年空气质量达到二级标准的城市比例增加了31个百分点，空气质量劣于国家三级标准的城市比例下降了39.3个百分点。全国城市空气中二氧化硫和颗粒物污染整体上有所减轻。（2）酸雨范围和强度有所减少，但近年有较大反复全国出现酸雨的城市和降水年均pH值小于5.6的城市比例，1998～2002年呈现下降趋势，而2003年-2004年又有所上升。（3）地表水污染呈减轻趋势，但各水系发展不平衡与1996年相比，2005年我国地表水Ⅰ～Ⅲ类水质比例由27%提高到36%，劣Ⅴ类水质比例由36%下降到28%。长江、珠江水质总体较好；松花江水系属轻度污染；黄河总体上属中度污染；淮河水系呈中度污染，总体呈减轻趋势；海河、辽河水系总体属重度污染，辽河水系“十五”期间污染有所减轻。滇池、巢湖和太湖水质没有明显改善。1996年以来，近岸海域水质总体有所好转。（4）城市声环境质量得到改善2．历史的经验3（1）对环境保护和经济发展关系规律的认识逐步深入。（2）有了较为完整的环保法规、制度和标准体系。以《环境保护法》为基础，先后颁布了9部环境法律；自然资源法13部；相关法律6部；环境保护行政法规47项；国家环境标准471项。形成了环境影响评价、“三同时”、排污收费、排污许可证、总量控制、限期治理等环境管理制度，至今发挥着重大作用。（3）随着社会进步、公开环境状况，公众的环境意识明显提高，这是推动环保工作的强大力量。（4）有了一支具有一定监测、执法能力的环保队伍。（二）环境形势依然十分严峻我国环境保护虽然取得了积极进展，但环境形势严峻的状况仍然没有改变。主要污染物排放量超过环境承载能力，流经城市的河段普遍受到污染，许多城市空气污染严重，酸雨污染加重，持久性有机污染物的危害开始显现，土壤污染面积扩大，近岸海域污染加剧，核与辐射环境安全存在隐患。生态破坏严重，水土流失量大面广，石漠化、草原退化加剧，生物多样性减少，生态系统功能退化。发达国家上百年工业化过程中分阶段出现的环境问题，在我国近20多年来集中出现，呈现结构型、复合型、压缩型的特点。环境污染和生态破坏造成了巨大经济损失，危害群众健康，影响社会稳定和环境安全。未来15年我国人口将继续增加，经济总量将再翻两番，资源、能源消耗持续增长，环境保护面临的压力越来越大。1．环境污染严重我国环境污染形势可以用三句话概括：污染物排放总量居高不下，远超过环境容量；环境质量令人担忧；环境污染事故进入高发期。据测算，我国二氧化硫和消耗臭氧层物质（ODS）排放量居世界第一；二氧化碳排放量（约31.9亿吨，占全世界排放总量的14%）仅次于美国（54.7亿吨，占全世界排放总量的24%），居世界第二位；化学需氧量排放量也居世界前列。据专家研究，我国十大水系按正常年景水量，要达到地面水标准，化学需氧4量排放最大允许量不应超过800万吨，但目前实际排放总量超过容量600-700万吨。若保证大气环境中二氧化硫达标，排放总量不应超过1200万吨，但目前实际排放总量超过该容量一倍以上，如按每五年10%的速度削减，也要20年才能达到要求。我国常规污染物造成的大气和水的污染呈现一种高污染状态下的控制。大气受污染（三级及三级以下）的城市占44.8%，9.1%的城市空气污染严重；1/3的国土面积受到酸雨影响。地表水V类以下水质的比例达28%。由于污染的历史积累效应、环境治理滞后及安全事故多发等原因，我国已进入了环境污染事故的高发期。近两年发生的沱江污染和松花江污染等事件的影响程度之大、范围之广是历史上没有过的。自去年11月13日松花江水污染事件发生到今年第一季度末，我国就发生各类突发环境事件76起，平均每两天就发生一起。其中有8起事件比较重大。2．新环境问题突出我们在面临着严重的常规性工业污染和生活型污染的同时，一些新的环境问题或一些隐性环境问题逐步显现，威胁着环境质量和人身健康，包括危险废物、微量有机污染物、持久性有机污染物、土壤污染等。另外，外来物种入侵也是一个紧迫的新环境问题。3．生态环境形势不容乐观第一，以水土流失、土地沙化、土壤盐渍化为特征的土地退化现象虽局部有所控制，但整体恶化趋势未得到根本改变。第二，植被质量低、生态功能弱的现象并未扭转。全国90%的可利用天然草原存在着不同程度的退化，每年还以上百万公顷的速度递增。林地呈现数量型增长与质量型下降并存的局面。第三，耕地数量型占补平衡与质量型下降并存。第四，湿地破坏严重。第五，生物多样性受到严重威胁。54．核安全与辐射环境存在风险历史上积存的大量放射性的废液和固体废物、大量废弃放射源待处理处置，存在事故隐患和失控的风险。5．环境污染和生态破坏对经济社会发展造成的影响环境污染和生态破坏造成了巨大经济损失，危害着群众健康，影响到社会稳定的大局。世界银行1997年发表的报告测算，中国仅大气和水污染造成的损失约540亿美元（以1995年计），占同期GDP的8%。环境污染对我国国际贸易的影响越来越引起人们的关注。环境污染对人体健康造成直接伤害。我国一些城市的大气污染已影响到儿童的肺功能。世界银行上个世纪末一项研究表明：在中国主要城市中，每年约有17.8万人由于大气污染的危害过早死亡，每年由于大气污染致病而造成的工作日损失达740万人年。目前，环境问题已明显影响到社会稳定的大局。2004年的沱江污染事件和2005年的松花江污染事件是两个典型的例子。过去10年间，全国环境投诉信件由最初的每年几万封猛增到2005年的60多万封；近年来，因环境问题引发的群体性事件以每年29%的速度递增。2005年，全国发生环境污染纠纷5.1万起。在一些地区生态环境持续退化使居民失去了生存条件，沦为“生态灾民”。6．环境污染严重的主要原因一是对环境保护重视不够。主要是没有正确认识和处理好经济发展与环境保护的关系，当前与长远的关系，局部与全局的关系。由于重视不够，投入不足，环保欠帐多，不少地方环境治理明显滞后于经济发展，该治理的不治理，边治理边破坏。二是产业结构不合理，经济增长方式粗放。三是环境保护执法不严，监管不力。环境保护执法中有法不依、执法不严、违法不究的现象还比较普遍，对环境违法处罚力度不够，违法成本低、守法成本高。一些地方不执行环境标准，甚至存在地方保护主义。三、实现“三个转变”是做好新时期环境保护工作的关键6（一）深刻学习和理解“三个转变”的重要思想温家宝总理在第六次环保大会上指出，做好新形势下的环保工作，关键是要加快实现三个转变：一是从重经济增长轻环境保护转变为保护环境与经济增长并重，把加强环境保护作为调整经济结构、转变经济增长方式的重要手段，在保护环境中求发展。二是从环境保护滞后于经济发展转变为环境保护和经济发展同步，做到不欠新帐，多还旧帐，改变先污染后治理、边治理边破坏的状况。三是从主要用行政办法保护环境转变为综合运用法律、经济、技术和必要的行政办法解决环境问题，自觉遵循经济规律和自然规律，提高环境保护工作水平。“三个转变”是和温家宝总理分析环境污染严重的三个原因相呼应的。即思想认识上对环保重视不够，重经济发展、轻环境保护；产业结构不合理，经济增长方式粗放，必然带来先污染后治理、边治理边破坏，环境保护滞后于经济发展；环境保护执法不严、监管不力，仅仅靠行政手段难以解决环境问题。“三个转变”代表与环境保护相关的三个方面，是全面的，是一个整体。第一个转变主要指思想即认识上的转变，这是根本；第二个是在安排经济发展和环境保护实际工作中的转变；第三个是环境保护工作原则和方法的转变。“三个转变”强调了“并重”、“同步”、“综合”，其实质是改变各级政府在处理环境保护与经济社会发展关系上的指导思想和实际工作态度。这是搞好环境保护的根本问题。（二）正确把握环境保护与经济社会发展的关系在处理环境保护与经济社会发展关系问题上，我国经历了一个不断探索和与时俱进的历史过程。在改革开放初，1983年底全国第二次环境保护会议上及其后1984年5月国务院做出的《关于环境保护工作的决定》中，就已明确提出环境保护是我国的一项基本国策和“经济建设、城乡建设和环境建设要同步规划、同步实施、同步发展，做到经济效益、社会效益、环境效益的统一”。1989年全国第三次环境保护会议之后，1990年国务院发布《关于进一步加7强环境保护工作的决定》就明确实行环境保护目标责任制，把环保目标的完成情况作为评定政府工作成绩的依据之一，并向同级人民代表大会和上一级政府报告。同时强调“环境保护工作同经济建设和社会发展相协调”，提出了实施总量控制和排污许可证制度。1996年国务院《关于环境保护若干问题的决定》再次重申了这一要求。但事实上，上述要求和规定都没有得到很好的落实。我国以“牺牲环境换取经济增长”的特征是明显的，后果是严重的，代价也是沉重的。我国依靠高资源能源消耗、高污染排放支撑了经济高速增长。在经济学分析中，巨额资本投入、旺盛的国际贸易拉动、低廉的劳动力和土地支撑及巨大的国内消费市场都是我国经济高速增长的重要驱动力。但从环境经济学和资源经济学角度看，高资源能源消耗、高污染排放同样是支撑经济高速增长的重要因素。2005年我们用全球26%的粗钢、47%的水泥、40左右%的原煤、32%的稻米、37%的棉花，创造了全球4%-5%的GDP，养活了全球22%的人口。二氧化硫和化学需氧量的排放都出现明显反弹，环境污染高居不下，污染事故频发。如果继续依靠这种重污染型工业带动增长的经济结构和粗放的经济增长方式，环境保护将雪上加霜，经济发展也会难以为继。新世纪初的头20年将是环境与发展矛盾最突出的20年，也是环境保护工作压力最大的20年，同