民族自治区执法环境

新疆平安网讯当前，我国正处在全面建设小康社会的关键时期。民族地区是国家的重要组成部分，我们要不断改完善民族地区的法治环境，加快民族地区的法治建设步伐，提高民族地区的法治水平，使民族地区在法治的保障下持续快速健康发展，促进各民族的平等、团结和共同繁荣，从而顺利实现全面建设小康社会的奋斗目标。广西壮族自治区地处中国华南，位于东经104°26'—112°04'，北纬20°54'—26°24'之间，北回归线横贯全区中部。广西南临北部湾，面向东南亚，西南与越南毗邻，东邻粤、港、澳，北连华中，背靠大西南。广西周边与广东、湖南、贵州、云南等省接壤。是中国与东盟之间唯一既有陆地接壤又有海上通道的省区，是华南通向西南的枢纽，是全国唯一的具有沿海、沿江、沿边优势的少数民族自治区。全自治区聚居壮、汉、瑶、苗、侗、仫佬、毛南、回、京、彝、水、仡佬等民族。首府南宁是东盟十国和中国团结合作的聚会地点，素有绿城之美称。一民族地区法治环境中存在的主要问题与不足多年以来，民族地区的法治环境有了很大改善，但是与其大地区相比差距在扩大，因而不能适应全国建设小康社会构建和谐社会的需要，同时也阻碍着民族地区的社会发展。民族地区的法治环境存在以下问题：（一）由于历史和现实的原因，民族地区社会落后，包括政治、经济、文化、科学、教育、卫生等，全国６０００多万绝对贫困人群大多集中在民族地区，有专家估计最落后的民族地区与最先进地区的发展水平相差５０年。很难想象在十分贫穷的地方有良好的法治环境。（二）完备的民族法律体系的缺失。民族法律体系中目前最为紧缺的是两类法律:一是民族区域自治法的配套法律,二是散居少数民族的权益保护法。与新修订的《民族区域自治法》(以下简称《自治法》)相配套的法律大多尚未出台,很大程度上增加了《自治法》的现实操作难度。国务院有关职能部门没有及时根据新修订的《自治法》,而对有关行政规章、具体措施和办法的修订与制定。5个自治区的自治条例因中央与民族自治地方之间的事权划分不明细而难以出台。还有大部分州、县级的自治地方的自治条例与单行条例仍有待于补充和完善。《散居少数民族的权益保障法》的“难产”,使占少数民族总人口25%的散居少数民族暂时无法与自治地方的民族在权益保障方面享受同等待遇。另外,在经济和教育两个关键领域,少数民族的意愿诉求仍无法真正满足,相关单行法律的出台能够大大缓解少数民族在这些方面的法律需求的紧张程度。从一定意义上说,民族法制体系不完善,势必会影响民族法律的形式合理性的完善和价值合理性的实现。同时在一定程度上会影响其在民族平等、民族团结、各民族共同繁荣和社会稳定等价值诉求的真正实现。（三）促进民族地区发展的专门法律缺位。经过近３０年的改革开放和发展，我国社会主义法律体系框架已初具规模，这些法律是构成我国社会主义法制的重要组成部分，正在有力地促进社会主义各种体制的建立和完善，保障社会主义制度的健康发展。但对于具有与一般地区差异较大的广大少数民族地区来说，仅有一些散见于其他法律法规中的零散条文，但是作为专门促进民族地发展的法律至今一部也没有制定出来，这种状况不利于民族地区的发展。（四）有关少数民族经济发展的法律规定比较原则，实际操作性不强。在包括《民族区域自治法》在内的有关民族经济发展的法律中，有些支持少数民族经济发展的规定原则性比较强，可操作性较差，在实际操作中仍存在很大问题，如修改前的《民族区域自治法》中的有关经济发展的条文受当时计划经济的影响，许多规定已因形势的变化而变成纸上的条文，类似情况在其他法律中也大量存在。另外，国务院关于《民族区域自治法》的实施细则没有制定，使《民族区域自治法》有关经济方面的规定难以落到实处。（五）民族立法技术实然性缺陷。立法技术是法律形式化运动中的一个重要维度,关乎法律价值合理性的实现程度和立法效益预期的有效程度。立法技术指的是制定和变动规范性法文件活动中所遵循的方法和操作技巧的总称,其中,法的结构营造技术和法的语言表述技术在立法技术中占据重要地位。在民族立法特别是民族自治地方立法中,立法技术的不成熟凸显无遗。民族自治地方立法特别是自治条例大多照搬《自治法》的总体架构技术,自治地方特色缺席。在具体法律规范构造中,缺失违反法律的成本负担和法律救济的相关条款。法律语言表达政策化和原则化,使法律的具体践行失去量化标准,影响法律预测功能的实现。（六）民族法律监督机制的缺位。严密有效的法律监督机制是民族法制不可或缺的保障因素,也是当下我国民族法制建设和现代化最为薄弱的环节,是民族法制形式化运动的应然要求。完善立法、执法、司法、监察等民族法制运行体系是民族法制的程序理性或正义诉求的当然要求,任一环节的缺失或缺陷将带给民族法制运行体系一定程度上的缺损和程序的非正义以及法制形式化运动的障碍。但以《自治法》为主干的民族法律在贯彻实施过程中总是遭遇这样或那样的阻碍,比如,有些民族地区慑于上级机关的权力地位,即使上级机关损害了少数民族的应得合法利益,也不敢拿起相关法律武器施行法律救济。这是由民族法律的执法机制的不作为，特别是监督机制的缺位造成的,缺少法律的最后一道屏障,法律规则惯有的对社会主体的行为预测功能实质上处于缺失状态。（七）法制建设资金严重短缺。虽然2004年以来，中央加大了对西部地区法院检察院建设的投入，边疆民族地区法院检察院的装备建设得到一定程度的改善，但总体上经费保障和物质装备与发达地区法院检察院相比，仍然差距过大。人均办公经费千余元，三、五辆旧车，一、二台电脑的装备在这些地区法院十分普遍。在这种艰苦的物质条件下，“马背上的法庭”、“背着国徽去开庭”的镜头也就不足为奇了，长期拖欠干警的差旅费也成了常事。由于物质装备落后，司法保障能力不足，要提高这些地区法官检察官的司法能力缺乏必要的物质保障条件，好多措施最终是无法落实或心有余而力不足。（八）民族地区司法人员素质差待遇低。边疆少数民族地区经济文化落后，法官受教育程度低，整体素质与司法能力建设的要求有较大差距。据云南省高级人民法院统计，全省29个少数民族自治县法院中，法官本科文化占法官总数的22.85%，专科文化占法官总数的37.28%。这些学历中多数还是法院“业大”毕业生，正规院校分配较少，不超过总数的15%。有的法院甚至没有一名国民教育大专以上法律专业的毕业生。从2004年人民法院报记者“边疆法院基层建设司法调查”采访活动来看，全国其他省份的边疆少数民族地区，法官文化程度也大致如此。然而，目前在推进法官职业化进程和加强司法能力建设中，边疆民族地区法院最大的障碍还不是提高现有法官素质问题，尽管根据最高法院的要求，要使这些地区的法官全部达到法律本科以上文化的教育培训任务还很重，当务之急最需解决的是法官缺编严重而又后继乏人，增加法官数量的问题。新修订的《法官法》提高法官的职业准入“门槛”后，2002年以来的三次国家司法考试中，虽然对少数民族地区考生的照顾分从5分提高到15分、25分，但通过者仍廖廖无几，好多法院几年都没有人通过，有的法院甚至无人具备报考资格（法律专科以上）。另外，在法院机构改革中，部分法官提前退休、调离法院或辞职当律师，而近年新招录人员不懂法律的还占了相当比例（在现行人事体制下，一方面，优秀法律人才不愿进法院或进不来，另一方面，法院还得为完成政治任务不时招入军转干部），法官数量增加慢、减少快的现象十分突出。有不少基层法院，包括院长在内法官人数仅5、6人。而且现有法官年龄普遍偏大，年轻基层通过司法考试的人数比较少,据统计，全国检察系统3000多个基层院三年参加考试通过3700人，平均每个基层院每年通过仅为约0．4人。事实上，有1600多个基层院三年来无一人通过司法考试，超过基层院总数的一半以上。在经济欠发达的民族地区这个问题更为严重。（九）少数民族群众法治观念淡薄，少数民族地区法治环境较差。民族地区生产力发展水平相对较低，商品经济不发达，人民群众的文化素质普遍较低，缺乏崇尚法律、服从法律的原生土壤，学习和适应现代法律制度时困难重重，法治观念普遍比较淡薄；另外各民族都有着深厚的民族传统文化和很深的宗教信仰，当出现经济纠纷时，他们有时不愿按现代法律制度规定去解决纠纷，而是乐于遵照传统的民族习惯法和宗教教义进行调处，这无疑会阻碍民族地区法治建设的发展，使民族地区法治环境较差。一婚姻为例，解放五十七年来，通过前后两部婚姻法的宣传贯彻，少数民族婚姻有了较大的变化和进步，自主婚和半自主婚的数量明显增多，同时强迫婚、包办婚仍较普遍存在。另外还有一夫多妻的现象、苗族10岁结婚、本族内部通婚、血缘婚、“同姓不婚、不重视结婚离婚登记手续、早婚早育、非法同居相当普遍盛行等。二改善民族地区法治环境的对策与建议针对民族地区法治建设的现状，我们应该采取以下措施加快民族地区的法治建设，并以此促进民族地区的全面发展：（一）坚持科学发展观，加速民族地区的经济社会全面、持续、又好、又快的发展，尽快赶上或超过发达地区。经济与法治环境虽然说不是绝对的成正比，但是经济发展对法治环境的基础作用是无可非议的，民族地区法治环境差的根源在于经济落后。随着民族地区的经济的发展，法治环境必将会大为改善。（二）对民族地区现行法律法规进行清理评价。清理的范围包括：1、对适用于国家范围内的的法律法规进行清理；2、对适用于自治区内的法律法规进行清理；3、对使用于自治盟、自治州、自治旗、自治县的自治条例进行清理；4、对于国家的法律与民族自治地方的单行条例和自治条例相抵触的内容，按照马克思主义民族理论、党的民族政策以及宪法原则进行认真清理，列出合理与不合理部分，以备将来修改完善；5、组织专家学者，广大公民（尤其是民族地区的群众）普遍参加，形成科学、客观、全面的民族地区法治环境评价报告。民族地区法治环境的评价标准和内容主要是通过对法治效益的大小、法治能力的高低和法治意识的强弱三个方面的评价来表现的。法治效益主要是指法治的经济效益和社会效益。法治能力是指民族地区通过法律的制定和实施来控制和治理社会的能力。法治意识主要是指社会公众运用法律、法制维护自身权益的自觉性和遵守法律、法制的彻底性。要设计出民族地区法治环境的评价体系。民族地区法治环境的评价体系是一个复杂的系统，包括法治观念、法律制度、司法和执法组织建设。依法行政、法律教育与研究、法律宣传、法律监督、公民权利保障、社会治安等方面。具体项目有：法规规章总量、年制定变更废止法规规章数、法院一审人均年收案数、行政机关人均年查处案件数、法院二审改判、发回重审案件占总收案数的比例、法院年强制执行案件数、法院年申请强制执行案件数、法院年收案数增长率、行政机关年查处案件增长率、人均年政法经费数人均诉讼费、政法经费的年增长率、人均年行政复议案件总量、人均年行政诉讼案件总量、万人律师数、人大代表直接选举选民投票率、行政诉讼案件年增长率、离婚率。（三）加强民族地区的立法。立法活动是法治的前提，法治必须以已生效的法律(广义)为前提，从这个意义上讲，立法活动是整个法治的起点。立法活动直接影响到整个法治状况，因此，把立法作为改善民族地区法治环境的一个重要方面进行考察。在对《民族区域自治法》进行修改完善的基础上，继续修改完善其他法律中涉及民族地区发展的条文；同时要加紧制定《民族区域自治法》等有关法律的实施细则，增强促进民族经济发展法律的可操作性和实效性，使这些法律法规真正为民族地区发展起到保障和促进作用；还要进一步制定修改完善促进民族地区发展的综合性的法律法规，尽快形成民族地区以《民族区域自治法》为核心的法律体系。当前我国民族区域自治法存在两大问题：一是自治权的问题。主要是对自治权的界定，反映在两个层面上：一个层面是中央政府与自治机关在民族自治地方事权上的划分问题，即在民族自治地方的事务中，哪些事权是由中央政府来行使；哪些事权是由自治机关来行使。针对民族自治地方制定变通、补充规定的这一立法问题，就中国现行法律授权自治地方制定规范性文件的名称、立法主体、变通范围、报批程序等情形以及民族自治地方制定变通，补充规定另一个层面是民族自治地方的人民政府既是民族自治地方的自治机关，又是一级地方国家机关，也就是