第二讲行政环境

第二讲行政环境行政管理都在是一定的环境中进行的，离开了行政环境就谈不上行政管理，因此正确认识行政环境是研究行政管理的基础，它在行政管理体系中占有举足轻重的地位。第一节行政环境概述一、行政环境的涵义与特点环境是指事物周围的境况，或者说围绕某一主体的外部境况。不同的事物有不同的环境，不同的环境对同一事物可产生不同的影响。种子在肥沃湿润的土壤中易于发育生长，在贫瘠干旱的地方就不易发芽生长。这肥沃湿润的土壤和贫瘠干旱的土壤就是种子这个主体的生长环境。行政环境即政府管理的环境，它是指围绕行政活动和行政现象这一主体的外部境况，是各种直接地或间接地作用和影响行政活动的客观因素的总和。行政环境的特点：二、行政环境问题的提出及研究的意义对行政环境问题进行专门研究，形成一门学科——行政生态学。这门学科建立时间不长。第二次世界大战之前，行政管理学的研究都侧重在组织内部因素，如行政体制、行政组织、权限行为等等，都从行政系统的内部因素来考察研究以提高行政效率，很少注意行政现象的外部环境因素。高斯首先以生态学方法来研究公共行政现象，强调结合外部环境因素来研究政府行政管理。行政生态学研究涉及的领域有四个方面：社会环境；文化环境；心理环境；生理环境。利格斯虽然对行政生态学的形成作出了贡献，但他只是对行政生态学的经济环境之一领域作了一些论述，对政治、文化、心理、生理等其他领域并没有作具体深入的研究和论述。不过利格斯在研究经济社会环境对行政管理的影响的基础上，提出的世界各国可划分为三类行政模式，对我们研究行政环境是具有参考价值的。第二次世界大战后，行政学者之所以极为关注行政环境研究，决不是几个管理学家一时的心血来潮，而是行政管理实践中提出的要求，也是由于这时期世界科学技术迅速发展提供了研究行政环境的条件。科学技术和工业化的大进展，带来社会经济的大发展，但同时也严重恶化了人类居住的环境；为此，出现了生态学、环境科学等学科，专门研究人类在认识自然和改造自然中与环境之间的相互关系，特别是研究与人们健康直接相关的人们生活和生产的环境，研究环境污染所引起的环境质量变化及对环境的保护。这些学科的出现引导人们开始注意行政现象的外部环境。此外，战后许多新独立的国家，其政府体制建立和行政方法运用上，大多是抄袭原来各宗主国一套，结果都很不理想，这一情况更促进一些行政管理学者认识到研究行政环境的必要，使他们意识到了各国行政环境不同，必须从本国国情出发，不能生硬地移植别国的行政体制、方法。于是，行政生态学逐渐发展起来。认清行政环境是正确认识和实施行政职能，坚持行政改革，提高行政效率的重要前提。不同的历史时代，行政管理有不同的职能和特点，是由于社会发生变迁，行政环境不同。同一时代不同国家，行政管理上也具特色，也是由于各自有不同的行政环境造成的。当前人口老龄化问题是世界各国的普遍现象，需要各国政府加以研究解决。在我国，老龄化问题就具有特殊性。一方面人民政府关心老人、尊重老人，另一方面我国老龄化发展速度快，在我国经济还很不发达之时开始，经济负担就更重。因而政府在解决这个问题时，就不可能去抄袭西方国家处理人口老龄化的办法、措施。照抄照搬不同行政环境下的行政体制、原则、方法、手段，必然会遭到行政生态规律的惩罚。列宁之所以能实行新经济政策获得成功，都是由于他能根据国情，适应社会环境。根据环境作用于行政的强度不同，我们可以把行政环境分为决定性行政环境和非决定性行政环境。前者是指对整个行政具有决定意义的环境因素，而其他一般地影响行政或者只是在某些场合作用于行政的因素，则构成非决定性行政环境。马克思主义从来不是就行政本身来最终说明行政，而是通过深藏于行政背后的经济因素从根本上说明行政的实质，判断行政的行为。根据环境因素的性质不同，行政环境分为自然环境、社会环境和文化环境。自然环境主要包括国土面积、山川地、气候物产以及资源分布等等。随着现代文明的发展，政府与自然环境的互动关系不断增强。行政社会环境主要包括一个社会的政治、经济、社会、科技、教育以及人口等方面的因素。文化环境是指一个社会的历史文化传统、价值标准体系、意识形态、社会心态等方面的因素。根据环境作用于行政系统的方式不同，行政环境分为一般环境和特定环境。根据环境的区域差别，分为国内环境和国际环境。根据环境的层次区别，分为宏观环境、中观环境、微观环境。从作用范围内区分，分为行政外部环境和内部环境。第二节分类行政环境与行政管理一、自然环境与行政管理自然环境在这里是指一个国家所处的地理位置及这一地理位置上的地形、气候、土壤、山林、水系、矿藏、动植物分布等自然物。有人把自然环境概括为人体以外的境况，包括三个组成部分：（1）人体一刻也有能脱离的物质——阳光、磁场、电磁波、射线等；（2）人类生存的物质基础——土地、空气、水、山、川、湖、海、风雨、尘等；（3）生态系统——微生物、植物、动物等，它们为人类提供生物质能（如谷类、肉类、各种食品等）以及其他用品。三个部分构成一个相互影响、相互作用、相互制约、协同发展的统一整体。自然环境是人类生存的基础和创造文明的自然前提，是人粝社会生活的有机组成部分。在不同的时间和空间，自然环境有可能成为为人类提供福利或造成阻难的物质和能量。人类社会同其所处的自然环境相互影响，相互作用，构成一个密切不可分割的有机统一体。社会和自然环境的的矛盾运动，对社会的生存和发展具有十分重要的意义。自然环境与社会发展和行政管理都有密切的关系。首先，自然环境作为人类社会发展的复杂的多重因素中的一个，对社会物质资料的生产是必不可能性少的条件，对民族性格和文化网络的建造，则主要是通过提供生产力的物质条件间接发挥作用。它只为人类社会文化发展提供多种可能性，至于某种可能性以何种形态转变为现实性，则取决于人类的选择，即取决于人们的管理实践。人类的创造性劳动，是把握自然环境为社会发展提供的机遇或绕过自然环境给社会发展设置的障碍的自觉力量。在相似的自然环境中，由于人们的管理活动不同，可以产生迥然不同的文化发展类型。如气候，纬度接近的东亚大陆和北美大陆，所出现的社会进步却是很不一样的。在同一区域，自然环境并未变化或变化甚微，但因强大的人文因素介入，社会文化也可以发生剧变。如美洲大陆在欧洲人抵达前后的文明类型便大相径庭。所以不能把自然环境对人类社会的作用及对行政管理的作用简单化、夸大化，不应得出自然环境左右社会发展的片面结论。其次，自然环境既然是物质生产过程中不可缺少的，经常的必要条件，它变必然给社会生产和生活以一定影响。经济的发展，社会的进步，不仅依赖于科技的进步，还取决于环境资源的支撑能力。行政管理应适应自然环境，遵循生态规律和特点，不调节和促进经济社会的持续、稳定的发展。自然环境的差异，对各地区、各国家、各民族的物质生产方式和文化类型有着密切的关系。农业最早是在江河灌溉的暖温带行到发展，工商业是在沿海地区拥有鱼盐之利和交通方便的条件下应运而兴的。中国封闭的地理形势，有利于从事农业和畜牧业，经营一种自给自足的经济生活。古希腊的自然地理条件使其可能具有发达的社会分工和形成商业经济的分散城邦，通过海陆交通构成了开放式的经济网络组织的一种松散的联邦式的政治文明。这种传统一直影响到今天的北美和西欧。阿拉伯与丹麦相比，两个国家的经济生活、社会生活以及行政管理有很大差异，这里不能不看到两国所处的自然环境的悬殊是造成差异的原因之一。英国是岛国，在人事制度上采取分权主义，德、法国地处大陆，就以能采取分权主义，而采取集权主义。我国海南省具有的独特的自然条件是其他内陆省不可比拟的，因而对海南的行政管理可以采取某些独特的方式。自然环境也影响着各地域、各国家、各民族的生活方式、思维方式，在一定程度上影响人们的风俗习惯，直接赋予那里的某些文化以特有的色彩，如蒙古族民歌便洋溢着辽阔草原的特有韵味，同样，自然环境也会对政府管理产生一定的深刻影响，这就要求行政管理要适应这些特点。再次，行政管理改变着人类赖以生存的自然环境。自然环境是相对固定的，而人类的活动是不固定的。随着人类活动向深度和广度进军，地球上的自然环境愈来愈因受到人类影响而发生改变，甚至地球之外的大自然，人们也正探索并设法给予影响，使之有利于人们生活。自然环境的改变有两种迥然不同的趋向，一种是破坏自然环境。每个国家的政府都应对生态环境有科学的认识，遵循自然条件的要求，解决自然环境与社会经济发展的矛盾。政府必须对全民族进行生态意识教育，建立合理的生态环境管理体制，制定健全的资源政策和生态环境对策，完善生态环境保护法规。只有这样才能形成和保持一个物质能量良性循环的自然环境。保护环境就是保护生产力，它能为人民带来健康和幸福。反之，政府无视生态环境的保护和自然资源的合理开发，违背自然规律，滥乱伐，进行掠夺式开发，对环境污染不问不顾，以牺牲环境为代价来谋求经济发展，结果必然使林牧渔业生产受驵，粮食生产上不去，经济发展受到更大限制，从而造成愈穷愈的恶性循环，不仅影响经济的发展，也影响社会的安定。我国的自然环境具有如下基本特点：幅员辽阔，陆疆广大，海岸线长为此形成以下特点；（1）气象条件地区差别大。北方风沙大，雨量小，寒冷；南方风沙小，雨量大，气候炎热；东部潮湿，西部干旱。各地区年降水量极不平衡，不少地区旱涝灾情严重。（2）南方土质偏酸性，北方土质则相反。（3）地形复杂，地貌多变，地势明显西北高东南低，海拔高低相差4000余米，高原山地，坡大土薄，植被稀少，容易造成沙土流失，海拔500米以下仅占全国国土的1/6，而人口密度最大。（4）自然资源丰富，但人均占有量不高，（5）自然环境中存在着化学元素丰度的差异，导致各种特异的地方病。材料：叶利钦辞职，让位给普京，是他精心策划的政治安排。其主要考虑有三：一借议会大选取得的有利形势，争取时间，打乱竞争对手阵脚，保普京赢得总统大选。二是确保他之后的俄罗斯不走回头路。其开创的事业能够延续。三是确保他退休后的各种待遇，特别是家人在任何情况下避免法律究。叶利钦是苏联解体的始作俑者，执政期间树敌过多，加之媒体报道其家人有贪污受贿之嫌，能否找到一个可靠的保护者将其自己和家人安全相托付，关系重大。普在这方面完全满足了叶的愿望。叶还会有一段时间内特别在普竞选期间充当军师或影子总统的作用。叶健康状况长期不佳，对治理国家越来越难以胜任。俄罗斯民众对改善国家处境的能力已不抱希望，普遍企盼在大选中能够出现一位强有力的领导人，从而将俄罗斯引向稳定和繁荣。叶深知他在民众心中的形象早已成为历史人物，既然已经有了自己的接班人，何不体面地提前下台，给人们一个令人惊喜的世纪礼物。凶急流勇退，以图留下贤明，民主之父的美名，他选择在有象征意义的千年之交提前交权，也向世人表明他并非嗜权如命，而是以国家大局和民族利益为重的政治家叶之所以把大权提前交给普，在于普任总理期间，处理车臣问题坚决果断，与总统办公厅相处和谐。对叶忠诚，充分赢得了叶的信任。从目前的效果看，叶提前引，取得以预期效果。首先，普对虽的信任和提携给予了应有的回报，其次，总统竞选形势对普京十分有利，叶辞职后经济上反映良好，股市指数上升，人们对俄罗斯经济前景信心增强。普的崛起主要有两个因素，一是人为因素，叶的提携，俄罗斯的媒体对普京进行了有利的宣传，把他塑造成一个新的领导人的形象。二是普自身的因素。近10年来，俄罗斯政治混乱，经济衰弱，人民生活水平下降，世界强国的地位跌落，人们希望有一位强有力的政治领导人出现，普的出现，满足了人们的愿望。普的崛起有重要的社会原因，是社会抉择的结果，俄罗斯社会对叶淡出政治台已有准备，在世纪之交，他希望新一代人物出现。俄罗斯社会希望一个能在新世纪稳定俄罗斯局势、使俄罗斯走向复兴的强人，社会心理更注重实际，理想主义和意识形态色彩趋向淡薄。普在车问题上做法有很强的社会感召力，个人形象塑造得当，他迎合了当今俄罗斯选民的爱国主义、民族自尊和反西方情绪，满足了俄罗斯百姓渴望稳定、秩序的社会心理。普的经历很有特色，他间在安全机构任职，对其树立强硬形象，团结强力部门和赢得民族主义选民有利，同时他上任时间不长，不承担历史包袱，没有积怨，容易被选民认可，此外，变不