美国控制温室气体排放的市场化政策选择

美国控制温室气体排放的市场化政策选择吉尔伯特·E.梅特卡夫①张进铭陶然编译内容提要：在历史上，美国习惯于采用“指挥与控制”法来减少污染物排放。然而，这种规制措施会降低产业部门的生产效率。文章引入基于市场机制的两种碳价政策，一是碳税，二是总量控制与交易计划，并对这两种政策选择的设计进行了探讨，对二者在不确定性条件下的减排效果、促进政府税收、加强行政管理等方面的差异进行了比较，认为采用一种将碳税和总量控制与交易计划结合在一起的综合性碳价政策，在效率和分配方面要优于“指挥与控制”法。关键词：温室气体碳税总量控制与交易计划温室气体的积聚引起了人们对未来几百年内大规模气候变化和全球变暖的恐慌。二氧化碳在大气中的浓度已经从工业化前的280ppm（百万分率，表示体积浓度——译者注）上升到当前的380ppm。由于温室气体会在大气中存留数百年之久，因而当前的排放量势必会对未来几个世纪的大气成分产生深远的影响。科学家们紧急呼吁全世界要立即采取行动，以减少温室气体排放。从目前的情况来看，二氧化碳是昀主要的温室气体，其他的温室气体还有甲烷、氧化亚氮、氢氟碳化物、全氟碳化物、六氟化硫。这里引入“全球变暖潜能值”（GlobalWarmingPotentials，GWP）来衡量温室气体不同成分对气候变化的相对影响。将二氧化碳的GWP定义为1，其他温室气体的GWP就可以用它在100年内对气候变化的影响与二氧化碳在同一时期内对气候变化的影响的比值来表示。不同温室气体的GWP相差很大。例如，根据政府间气候变化专门委员会（IPCC）的第三次评估报告，甲烷的GWP是21，表示一吨甲烷在100年内对全球变暖的影响相当于21吨二氧化碳排放对全球变暖的影响。该报告显示，六氟化硫的GWP是23900。由于近95%的二氧化碳的排放是由化石燃料的燃烧产生的，因此，减少温室气体排放应在能源利用上多下功夫。美国在历史上习惯于运用“指挥与控制（commandandcontrol）”法来控制污染物排放。这种规制措施要求使用昀佳实用技术或其他特殊的技术指令。在减少碳排放的现有规则中，昀重要的莫过于1978年出台的公司平均燃油效率标准（CAFE），它规定了在美国销售的汽车每加仑油耗所必须达到的昀小行驶里程。2007年这一标准再度提高，即，到2020年，小汽车和轻型卡车每消耗1加仑燃油要行驶35英里。此外，减少温室气体排放还有一项措施，即，推动替代技术的采用。例如，美国州级政府层面上的技术促进规则——“可再生能源投资组合标准”，其目标就是推动部分电力由可再生能源来生产。这一规则类似于为可再生能源的生产和投资设置税额减免，它是为采用特殊的技术而设置的税收优惠，而非泛泛地激励减少碳排放。所有这些减少碳排放的规制措施都会引起部门低效问题的产生。例如，大多数研究表明，与其他经济部门相比，运输部门为减少温室气体排放所花费的成本要高得多，因此，公司平均燃油效率标准的实施就会让汽车部门为减排而承担过大的成本。但是，对于当前所采用的任何规制措施而言，昀值得关注的是，它们并没有减少温室气体的排放。美国的温室气体排放在1990年以后几乎增长了15%。据美国能源信息署（EIA）的估计，在2006—2030年间，与能源消费相关的二氧化碳的排放将增加16%以上。因此，美国必须采取更有强有力的措施，以减少温室气体的排放。①作者简介：吉尔伯特·E.梅特卡夫（GilbertE.Metcalf），美国塔夫斯大学经济学教授。编译者：张进铭，江西财经大学教授、博士生导师。陶然，江西财经大学经济学院副教授。本文编译自“Market-basedPolicyOptionstoControlU.S.GreenhouseGasEmissions”，原载《经济展望杂志》（JournalofEconomicPerspectives）2009年第23卷，第2期，第5—25页。1本文档来源于中央编译局网站（）与规制措施不同，经济学家更愿意选择市场化的环境机制来为温室气体的排放定价。有两种方法可供采用，一是征收碳税（carbontax）；二是为碳排放发放市场许可证的总量控制与交易制度（tap-and-tradesystem）。这些基于市场的方法在很多方面优于规制措施。它们保证所有的污染者，不论是哪个产业部门，都将面临相同的边际减排成本。这就为那些具有高边际减排成本的企业或部门转向低减排成本的企业或部门提供了正向的激励，从而大大地减少温室气体的总排放。由于采用新技术可以以更低的成本减少污染，所以对污染定价也可以鼓励创新，从而降低因温室气体排放所需要支付的成本。本文首先讨论温室气体定价政策所面临的几个政策议题。然后引入两项特殊的政策工具：一是对温室气体排放征税；二是总量控制与交易计划，并从不同角度对这两项政策工具进行比较。通过对美国应对气候变化的政策方向进行一些观察，本文将得出一些结论来。由于碳排放是温室气体排放的主体，因而实际生活中所使用的标准是指碳价（如许可证价格或碳税税率）而非温室气体排放的价格。其他温室气体可以用单位碳来表示。因此，碳税或总量控制与交易计划仍可以（而且应该）扩展到碳以外的温室气体。一、政策设计的相关议题在为温室气体排放定价的过程中，无论哪项政策工具，例如对温室气体排放征税或总量控制与交易计划，都会面临几个核心的设计问题。（一）政策究竟是在碳排放的上游执行还是在下游执行？对于化石燃料而言，碳价政策可以在化石燃料使用时执行，也可以在开采的早期阶段执行。与水污染的情况不同，其生产过程的变革会减少污染，而化石燃料的开采过程和使用方式的改变都不会影响到碳的总排放。例如，每吨褐煤的碳排放量基本上是不变的，所以褐煤的碳价政策既可以在发电厂执行，也可以在运送褐煤的铁路或其他运输线上执行，还可以在褐煤的生产线上执行（不管是采煤企业还是进口褐煤的公司），其效果都是一样的。对化石燃料使用者执行碳价政策被称为下游体系（downstreamsystem），而对化石燃料生产者执行碳价政策则被称为上游体系（upstreamsystem）。在上游加价的做法会减少那些介入定价体系的企业的数量。相反，一个全面的下游体系会把所有使用化石燃料的工厂、销售汽油的加油站以及石油和汽油的分销商囊括在内。（二）如何对温室气体制定碳价？从美国2006年温室气体来源成分来看，对用于能源生产的化石燃料定价，实际上已经涵盖了温室气体排放的80%，因为化石燃料燃烧所产生的二氧化碳占当年温室气体排放总量的79.9%（Metcalf&Weisbach，2008）。将某些非化石燃料排放纳入碳价体系中相对比较容易。例如，碳价政策可以很容易地应用于铁、钢和水泥生产中的非能源的碳排放。如在水泥的生产过程中，碳排放是中间品“熔渣”导致的，而这种中间品是由石灰和含硅物质混合而成。因为水泥生产过程中所释放的二氧化碳的容量与熔渣中石灰的含量成比例，所以可以直接对熔渣制定碳价。对于提纯和使用氢氟碳化物、全氟碳化物、六氟化硫的情形，也可以考虑用这种办法来对碳排放进行定价处理。相比较而言，要将在农业土壤经营中释放的氧化亚氮纳入到碳价政策中来会有更大的困难，因为它会因土壤的颗粒度等因素的不同而发生变化，而且这种差异无法直接测量。大约20%的氧化亚氮排放产生于人造肥料的使用，而提高氮肥价格的政策，又会促使人们使用其他更容易增加温室气体排放的肥料。这是一个二难问题。（三）碳捕获、碳价和政策融合问题任何对温室气体排放定价的政策都必须保证，它们不能用于那些被永久性捕获和储存的碳排放上。这既包括那些在生产活动中被用作原料的化石燃料，因为碳已经被永久性地储存在产品中了，也包括那些进行碳捕获和储存处理的工厂，因为它们利用一定的技术，将碳2本文档来源于中央编译局网站（）从排气流中分离出来并就地储存，或运输到某个储存点，可以储存几个世纪之久。对煤进行碳截存（carbonsequestration）尤为重要。美国拥有全世界煤储量的三分之一（BP，2008）。在美国，煤几乎都用来发电，并占到其国内发电量的一半以上。中国的煤储量也非常大（占世界总量的13%）。尽管大家都在关心气候变暖问题，但没有一个国家愿意闲置煤这种便宜的资源。这就使得全球对改善碳截存技术和规制的需求更加迫切。在美国，碳价的起始水平是每吨二氧化碳（或其他气体的二氧化碳等量物）大约15—20美元，之后逐渐有所提高。在理论上，碳价应该等于碳排放所产生的边际损害，但是人们对边际损害的估计却达不成一致的意见，因而所谓的昀优碳价也是意见不一。在关于碳税或总量控制与交易计划的大多数建议中，价格走势都直接或间接地与本世纪前五十年的昀佳总减排量有关。此外，还有一个重要问题是，如何将美国和其他国家当前或拟采用的政策在州或地区层面上融合在一起。二、对温室气体排放征税由于碳排放构成了温室气体排放的主体，因而对温室气体排放征税一般就是指对碳排放征税。一种适用于化石燃料，以及用碳当量折算后的温室气体的上游碳税，实施起来是比较简单的，因为几乎所有的纳税企业都已经为那些必须缴纳碳税的产品交了税。我们有必要将税收和诚信机制结合起来，以便退还那些已在下游实施了碳截存的企业缴纳的碳税。那些用具有碳捕获和存储技术的先进锅炉烧煤的电力公司，因为进行了碳截存而应该给予（可以交易的）课税扣除。采用这种方法，那些没有被碳税覆盖的部门如被核准有碳减排活动，也可以获得税收补偿。在世界上不同的地区，我们已经有了一定的运用碳税的经验。的确，由于碳税在很大程度上是与能源利用相关的一种税收，因此，我们可以从全世界范围内广泛运用的能源税中得到一些启示。1990年，芬兰第一个设立了碳税，此后不久，瑞典、丹麦、荷兰和挪威也都相继采用了碳税政策。芬兰当前的碳税税率是每吨二氧化碳20欧元（大约为26美元），并适用于液态燃料和煤。天然气的碳税税率要低一些，而电力的使用则不用缴纳碳税。芬兰的碳税是在能源税基础上的附加税，在2008年初增长了13%。Bruvolle和Larsen（2004）估计，与没有征收碳税时的情况相比，1999年挪威的碳税政策使温室气体的排放减少了2%。然而，尽管该国在1991年就开始征收碳税，但是随后的10年间其温室气体排放却增长了近16%。尽管挪威的碳税税率昀高时达到了每吨二氧化碳（或其等量物）51美元，但是不同的工业部门都以更低的税率纳税，甚至获得税收豁免。据这两位学者的估计，只有64%的排放要缴纳碳税，因而所有排放的平均碳税税率只有每吨二氧化碳21美元。按此水平征收碳税，大约能使挪威的碳排放减少14%。瑞典情况与此类似。它于1991年设立了碳税，昀初税率为每吨二氧化碳250瑞典克朗（大约为10美元）。瑞典的碳税是按通货膨胀指数调整的，昀近每吨二氧化碳的税率又上涨了60瑞典克朗。但是，瑞典的碳税作用不大，因为它并不适用于在电力生产中使用的燃料，而且工业中所用燃料的碳税税率也被减半。此外，能源密集型产业也被允许大幅度减税（Johansson，2000）。就瑞典而言，将电力部门排除在碳税以外的影响并没有想象中的那么大，因为瑞典的大部分电力来自水电和核电。相比之下，美国的煤电占到其总电力的一半以上。2006年，瑞典碳税增加了247亿瑞典克朗，大约为政府税收总额（包括社会保障税）的1.75%。与瑞典相似，挪威的碳税大约为总税收的1.7%，但在碳税涉及的燃料类型以及重要的免税部门方面却不同于瑞典。斯特恩（2007）指出了迄今为止大多数国家在征收碳税方面的三个缺点：第一，对工业部门的大量碳税豁免既增加了税收的复杂性，也削弱了减排的激励。第二，对不同燃料所3本文档来源于中央编译局网站（）设置的碳税税率没有很好地反映由于这些燃料的使用而产生的碳排放情况。第三，征收碳税的国家没有把碳税与其他税种协调起来。显然，征收碳税还处于试验性阶段，其作用仍然有限。大多数碳税的覆盖范围不够全面。即便如此，某些国家还是从碳税中获得了相当数量的税收收入——尤其是瑞典和挪威。昀后，有人可能会说，美国和其他许多国家以对汽车燃油征税的形式征收了适当的碳税。在美国，联邦