地区竞争格局演变下的中国转轨：财政激励和发展模式反思

1地区竞争格局演变下的中国转轨：财政激励和发展模式反思—对改革30年高增长的政治经济学再考察和来自“土地财政”视角的证据*陶然陆曦苏福兵汪晖一、研究背景1978年开始的市场经济改革极大地改变了中国的经济面貌。过去30年中，中国以高于9%的年均增长率成功地从一个中央计划经济转型为新兴市场经济。学术界对中国转轨进程中的高速经济增长形成的一个基本共识，是地方政府在经济发展过程中起到了非常重要的作用。地方政府在进行基础设施建设，扶持本地企业发展，吸引外来投资，甚至在改革早期阶段直接参与企业投资和管理等方面都发挥了不可或缺的作用。考虑到过去30年中国经济转轨过程的不同阶段无论是中央-地方关系还是政—企关系都发生了巨大变化，一个值得从学术上进一步讨论的问题，是这些关系及其变化如何塑造了中国地方政府的行为并使其在不同时期保持了发展本地经济的强大激励。已有文献试图从财政角度来解释1990年代中期以前中国的快速增长。认为地方政府在预算收入中较高的边际分成比例激励了地方政府实行促进经济增长的政策（Oi1992;Montinolaetal.,1995）；更有学者试图将此一时期中国经济的高速增长归结于具有中国特色的“保护市场的财政联邦主义”，认为地方政府支持经济发展的激励来自于当时实行的分权式的“财政承包制”（Montinolaetal.1995,QianandWeingast,1997）。有趣的是，在1994年进行的以“财政收入权力集中、而财政支出责任不变”为特征的分税制改革之后，中央在预算内收入中所占份额大大提高，而同时地方政府实际的支出责任（特别是社保支出责任）由于这一时期进行的大规模企业转制而显著增加。但当财政收入权力上收和地方支出责任增加之后，中国经济却延续了分税制改革前（1978-1994）的高增长率。1994-2000年间中国经济年均增长率达到8.1%，与1987-1993年相同。而自本世纪初以来，中国经济的年增长率还进一步加快，过去五年里更达到惊人的10%以上。如果要认可以“财政承包制”为标志的“中国式保护市场的财政联邦主义”是刺激中国改革早期高速增长的根源，那么就难以解释财政集权为特征的“分税制”改革后中国经济持续的高增长。因为随着财政体系集中化程度的提高，地方政府促进本地经济增长的激励应该有所降低。但实际发生的情况却恰恰相反，地方政府推动本地经济增长的激励不仅没有下降，反而似乎有所提高。尽管1990年代中期后大规模企业改制带来的劳动力就业缩减、加入WTO后国际贸易的高速增长以及宏观经济周期等多因素的作用使我们很难完全分离出分税制后财政再集权对中国经济增长的净影响，但一个可以观察到的事实是，这一时期地方政府为争*陶然、陆曦，中国科学院地理科学与资源研究所农业政策研究中心；苏福兵，美国瓦萨政治学院；汪晖，浙江大学公共管理学院土地管理系。陶然和汪晖同时也是北京大学－林肯研究院城市发展与土地政策研究中心兼职研究员。研究得到了国家自然科学基金（70633002）、科技部支撑项目(2006BAJ11B06)、和林肯研究院—北京大学城市发展与土地政策研究中心的资助，作者也感谢刘明兴博士和匿名审稿人的有益评论。通讯作者及地址：汪晖，浙江省杭州市凯旋路268号浙江大学公共管理学院土地管理系，310020，联系电话：[phone]，电子邮件：[e-mail]。2夺制造业投资而展开的地区竞争愈演愈烈。特别是1990年代末期以来，地方政府竞相为制造业投资者提供低成本土地和补贴性基础设施。通过以低价甚至零地价出让工业用地、建立了大批工业园区和城市开发区。这种发展模式带来的经济增长如此之快，以至于张五常在其最近的论文中甚至声称中国以县为主体出让土地并与上级政府和投资者进行收入（税收）分成的体制是一种非常具有效率的经济制度。在这个制度下，县级政府作为土地使用权的分配人，按照利益最大化的原则选择将土地授予私人使用，而地区间激烈竞争促使经济高速增长，以至于他断言县级竞争制度是中国经济增长的制度推动力（Cheung，2008）。虽然地方政府通过压低土地出让价格（以及放松劳动管制和环境保护）等多方面措施吸引投资到底是一种有效率的经济增长方式，还是一种不利于中国经济、社会乃至环境可持续的“竞次”(racetobottom)式发展模式还大可存疑，但考虑到当前财政体制下地方政府争夺制造业投资所带来的财政收入中有75%的增值税和50%的企业所得税被中央拿走，为什么地方政府还如此热衷于竞争投资？这是本文要探讨的第一个主要问题。在对上述问题的讨论中，我们也将重点关注1990年代中期之后地方政府的土地出让策略。这是因为低价出让工业用地成为这一时期地区竞争的主要手段之一。虽然我们看到地方政府通过向制造业投资者提供廉价土地和补贴性基础设施来竞争投资，但他们在出让商住用地上的策略却非常不同。许多市、县政府建立了所谓“土地储备中心”，利用政府在城市土地一级市场上的垄断地位，通过限制商住用地供给来最大化出让金收入。与工业用地绝大多数通过“一对一”协议方式低价出让不同，地方政府越来越多地通过“招拍挂”等竞争性更高的方式来出让商住用地，商住用地出让价格通常要远远高于工业用地。地方政府为什么在工业用地和商住用地上采用截然不同的出让策略？这是本文要探讨的第二个主要问题。回答以上两个问题不仅有助于我们重新理解中国转轨的逻辑，进一步厘清中国改革30年高速增长背后的政治经济学，也将有助于我们判断中国目前增长模式在经济、社会乃至环境层面的可持续性。通过考察地方政府在过去30年改革中的激励来源和不同阶段所面对的约束条件，我们就可以理解为什么无论是在1990年代中期前的财政承包制下，还是在之后的分税制下，中国大多数地方政府都有激励去推动本地经济发展。我们也就可以理解1990年代中期以来政府间财政关系、政企关系两个维度的调整和同一时期中地方政府“土地财政”行为之间的紧密关联，并在此基础上对中国增长的可持续性给出一个更准确的判断。本文剩余部分安排如下，第二部分首先对地区投资竞争相关文献进行了一个简短梳理，然后分析了中国改革不同阶段地区竞争模式的变化。第三部分首先考察了1990年代中期以来“区域竞次”式发展模式中的地方政府土地出让策略及其财政激励，然后对现有关于中国转轨中增长的两个政治经济学解释，即“保护市场的财政联邦主义”理论和“官员晋升锦标竞赛”理论进行了讨论。第四部分从实证角度分析了“区域竞次”发展模式下地方政府土地出让的财政效应。本文最后以一个对中国当前发展模式可持续性的延伸性讨论结束。二、地区竞争：一个简短文献讨论和中国转轨过程中的经验2.1一个简短文献讨论已有大量文献讨论了包括美国各州、加拿大各省以及欧盟内部各国之间投资竞争的问题。根据Wilson（1989）的定义，税收竞争可以定义为“可以相互给对方施加影响地方（或国家）政府之间进行的非合作博弈式的税率设定和税收安排”。由于每个参与竞争的政府的行为都会影响到流动性税基在不同地区间的分布，因而其财政行为具有很强的外部性。传统3上关于“竞次”竞争的理论就建立在局地税收具有跨区的外部性这一基础上。当某个地方的政府提高本辖区内的税率时，将不会考虑流动性要素（如资本、劳动力等）流出给作为竞争对手的其他地区带来的好处，这样提高本地税率给本地政府的成本就会小于其社会成本，从而无法实现社会最优税率。这种外部性的存在将使得均衡税率低于社会最优税率，制约了地方政府税收合理增加，并导致政府再分配能力下降和地方公共品供给不足(ZodrowandMieszkowski1986;Wildasin1989;KeenandMarchand1997)。上述区域“竞次”的观点与梯伯特（Tiebout,1956）等倡导的、且在学术界占有统治地位的财政分权理论是相反的。这种观点认为，分权体制下地方政府必须竞争流动性的企业和居民，而这些企业和居民会选择那些符合自己对公共服务偏好的地方。即使是在认为政府是自利而非社会福利最大化的“利维坦”假设下，分权所带来的地区竞争也被认为是能够约束地方政府的自利行为，因此地方政府间的竞争会导致一个更低的税收和更高效的财政支出行为(BrennanandBuchanan1980)。上述两种观点在学术市场上都有不少的支持。要判断哪种说法在什么情况下更有说服力，不仅需要厘清导致不同结论的具体理论假设，还需要扎实的实证研究。1但不管怎样，上述两类文献大多假设地方政府只通过设定税率，特别是公司税税率，来进行竞争。但即使在很多财政分权的国家，地方政府也没有自行制定税率的权力。而这并不意味着地方政府之间的财政竞争就无法展开。KeenandMarchand(1997)的研究指出，除了利用调整正式税率来进行财政竞争，地区竞争还可以通过增加提高企业投资边际产出的公共投资和基础设施建设，并同时降低吸引其他类型的公共品支出（如一些为居民提供的社会服务，尽管这会损害辖区内居民的利益）来进行。Wilson（1996，1999)指出了另一种符合“竞次”特征的地区竞争策略，即通过提供以容忍破坏环境为代价的优惠条件来吸引流动性要素向本辖区聚集。在实证研究上，也有一些证据支持区域间“竞次”行为的存在。Biglaser和Mezzetti(1997)研究了美国不同地区间争夺大型企业投资的竞争行为，他们发现美国的一些州政府会向这些企业提供可能超过投资本身经济价值的整套“税收包”的优惠政策。如阿拉巴马州在和其余30个州争夺梅赛德斯-奔驰的生产线投资时，通过提供价值3.3亿美元的巨额优惠赢得了最终的胜利，但此项投资总额也不过3亿美元。毫无疑问，地方政府间这种极端竞争行为的出发点不仅有经济考量，也有政治考量，如为在改选中占有优势地位。具体到中国转轨中的地区竞争，在不同时期也有着截然不同的形式，如果说在1990年代中期之前主要表现为地方对本地政府所有的国有和乡镇企业提供各种形式的支持乃至实行地方保护主义的话，那么1994年“分税制”改革后则出现了明显为了吸引外来私营企业投资而进行的“竞次”式地区竞争。这种变化对解释中国既有转型路径的逻辑和和评估中国当前发展模式有重要含义。因此，中国地区竞争模式的演变是下一节要考察的主要内容。2.2中国改革不同阶段地区竞争模式的演进与中国从计划经济向市场经济转型的“渐进式”模式一样，过去30年中国转轨过程中的地区竞争模式也呈现出渐进式变化。在改革初期，即从1970年代末到1990年代前期，争夺资本和劳动等流动性生产要素并不是地区竞争的核心内容。这是因为在这一阶段，中国各地二、三产业增长的主要驱动力是各类被地方政府、包括农村社区组织，直接投资和所有的企业，也即地方国有企业和乡镇企业。计划体制下长久压抑的消费品需求和大量廉价劳动力的存在使得这些地方政府所有企业实现了快速增长（林毅夫等，1999）。市场化改革必然带1参见Wilson（1999）的一个精彩文献综述。4来的消费品的较高价格吸引了地方政府直接介入生产这些产品的商业投资活动。除扶持本地既有企业外，地方政府还大规模投资新企业，特别是设立生产如自行车、电视机、摩托等消费品的装配线。地方政府甚至利用其权力限制私营企业发展，并转移本地企业收入以回避潜在的中央政府税收（CheandQian,1998）。由于作为所有者可以分享企业资源，地方政府有很强的激励去支持本地企业的发展。1980到1990年代前期，围绕以外商直接投资为主体的流动性资本而进行的地区竞争只在有限范围内存在，原因是这类投资有很强的政策导向型。由于沿海经济特区和改革试点省份享受中央政府特殊的政策待遇，不仅享受较低税率，还享受对外商投资颇具吸引力的各种有利的制度和政策环境，因而外商直接投资高度集中于这些地区。从1983年到1992年的十年间，广东、福建两省，外加京、津、沪三个直辖市，占当时外商在华直接投资的70%以上（根据国家统计局数据计算）。而中国其他地区对于这类投资的竞争程度并不那么激烈。至少到1990年代中期之前，大多数地方政府依然拥有大量的国有企业和乡镇企业，为保护当地税基，地方政府有强烈动机防止这些企业的收入被上