关于公务员考核工作的认识与思考

1关于公务员考核工作的认识与思考现代领导科学理论研究认为：每一种矛盾都包含两个问题。一方面是管理问题，另一方面是领导问题。在管理的一方，是正确地做事；在领导一方，是做正确的事。公务员队伍代表各级政权组织行使管理国家的事务，应该进行管理、评定优劣，这就是“做正确的事”。如何正确地“管理”？通常是运用“控制论”观点建立“考核”制度，把“考核”作为抓手，通过考核管理促进共同愿景的实现。但是，多年来考核的意义未得到充分重视，考核的方法未有专门研究，考核的走向已偏离既定轨道，形同虚设。何谓“考核”？是指上级机关按照法定或授权的管理权限，根据法规和制度所确定的内容、原则、方法、形式和程序对所属人员进行考察和评价。考核既然是“管理”的范畴，就必然同时具备管理的相应特征，包括目的、目标、方法、程序、结果运用、体系要求等，而不是简单地填张表格盖个章。考核工作要做到“三明”：内容“明确”、标准“明晰”、结果“明白”。在对国家工作人员的考核中，国家公务员的考核是重中之重，抓好公务员的考核对所有工作人员能发挥引领作用，对公共社会事务管理、经济管理能起到立竿见影的效果。下面，我结合几年来探索机关事业单位工作人员考核的经历，谈谈个人对2国家公务员考核工作的认识及创建国家公务员考核体系的思考。一、关注考核目的，重视考核目标关注考核目的。1958年，德鲁克提出的“目标管理”在极短的时间内被全世界许多管理者所接受。但在1998年，这位管理大师却认为“目标管理”应修正为“高举目的，降低目标”。目标管理本身没有错，但一旦目标导向有误就会造成严重后果。其错误产生的脉络是忘了根本，把目标导向演变成指标导向，现实表现是提出赶超目标，层层加码，下任务、下指标、凑数字、加水分，官出数字，数字出官。为什么会这样？就是考核工作没有看到目标背后的目的。关注目的有利于领导者和被领导者形成共同使命、共同愿景，形成全局意识，重在做人的工作；重视目标则能提高管理的效率，重在做事。只有目的重于目标，才能通过考核人来实现事，通过事的表现来展现人的价值。展现人的价值就必然要把人才开发放在考核的首位，通过考核，实现公务员的自我认知、评价胜任与否、提出培训建议；通过考核，为职务升降、薪酬待遇、奖励惩罚提供依据。以考核人来实现事，就是要通过考核来提高绩效，实现共同愿景。重视考核目标。目标与指标是两个范畴，目标不等同于指标，目标是可量化目标与不可量化目标的统一体；指标也不等同于数字，同样要做到定性与定量相结合。依据当前实际，指标在考核方案之中大致分为三类：一是职能指标，指公务员在相应职位履职应解决的基本问题；二是潜力指标，反映的是管理和履职的水平问题；三是影响指3标，是测量影响、贡献的大小问题。指标是刚性的、具体的，目标是宏观的、方向性的。正在试行的政府绩效评估是评估大政府，从关注目的的角度，不是看它投入多少资源，做了多少工作，而是要考核它所做的工作在多大程度上满足了社会、企业、公众的需求。从目标角度来说，应体现经济性评估，目标是少花钱多办事；效益评估，目标是人民满意、经济发展、社会公正。二、区分“人”与“事”，科学设置考核内容考核内容应包含两部分，一是考核公务员哪些方面；二是考核公务员要放在“实现事”的平台上，这些“事”是什么事。考核公务员的内容已有较成熟的归纳，综合起来就是德、能、绩、勤、廉，重点明晰绩的要求。在五项考核内容中，针对每位公务员有共性要求和个性表现之分，共性的部分是对德、勤、廉的要求，个性的部分是能、绩的表现。党的用人观是德才兼备，对照五项内容，共性的应属于“德”的范围，个性的应属于“才”的范围，不同地区、不同发展阶段才德轻重可能有变化。曹操是“唯才是举”论的首倡者，他认为“治平尚德行，有事尚功能”。在建设中国社会主义关键时期，在国际间竞争日益激烈的背景下，国家极为重视个人才能展现，设置考核内容“才”的份量因此要大一些。公务员总是在“实现事”中来检验共性、体现个性。所谓鸟有翼不能载重，马有力不能飞翔。因此，在设定目标时除了要把握总体目的外，应该充分考虑行业与岗位的差异，科学设置绩效考评内容。各4级组织每年必须及时拟订明确的工作目标，制定目标实现计划，树立积极进取的价值取向。每个公务员都应该按照新任务、新目标合理设置岗位责任，一级抓一级，审定后形成责任契约。对从事不同工作的人要有不同的要求，比如对行政执法部门要重点体现发案多少，解案多少，执法公不公；对服务型机关要体现服务态度好不好，效率高不高；对涉费部门要体现收费是否违规，服务是否到位；对乡镇要体现帮助农民群众实事做得多不多，减轻农民负担大不大等。中央部门与地方部门、省级与县级、乡镇级地方官员责任也不能强求一致。这就是职位相称、责权相当。三、明晰考核标准，突出可操作性今年中组部、人事部出台的《国家公务员考核规定》试行件对考核标准有基本规定，正式由过去三个等次改为四个等次。但往年实施时总会碰到这种问题：年度考核的热点在优秀比例和优秀人员确定，对如何界定“基本称职”和“不称职”人员，各实施单位心里都没数，最后评为“基本称职”或“不称职”的人员基本是当年在案的违法违纪人员。考核等次成了被动性的“待遇”，而不是促工作的抓手。由此可见，考核标准要明晰考核等次才会落到实处，就是在肯定大多数人员积极进取的前提下，明确制定若干“基本称职”或“不称职”的表现形式，让红、黄戒牌明示于广大工作人员，限制不良表现因未得到有效遏制影响整体团体的履职、贡献的积极性。根据这一理念，我们在制定《东山县公务员考核意见》时，细化考核标准，设定59个情形为“基本称职”；设立14个情形为“不称职”。不称职的表现为：(1)不履行赡养父母义务，虐待父母；(2)违反纪律，组织他人集体上访；(3)打架、酗酒闹事、参与赌博、迷信、色情等违法违纪行为，被公安机关查获的；（4）弄虚作假，误导、欺骗领导和公众，经查情况属实的；(5)因主观原因不完成本职工作任务；(6)拒绝执行上级依法作出的决定和命令；（7）工作责任心不强，造成重大失误或责任差错并造成严重后果；（8）工作中办事拖拉、推诿，服务态度恶劣，违反工作程序或行政不作为等，被投诉2次以上，经查情况属实的；(9）作风散漫、纪律松弛，经组织3次以上正式谈话、批评教育仍不改进；（10）全年累计脱岗10天，迟到、早退累计超过25次的；（11）滥用职权，侵害公民、法人或者其他组织的合法权益；（12）执行公务中违反规定拿、卡、要被投诉经查情节较严重的；（13）利用职务便利为自己或他人谋取不正当利益，造成不良影响；（14）其它违反公务员法和公务员行为规范的不称职行为。这14种情形包括传统孝道、道德规范、品质要求、纪律执行、办事作风、忠于职守等表现问题。突出“考核”这支指挥棒的惩戒功能，化被动考核为主动考核。尽管细化的标准不一定揽括所有表现，但我们认为，有具体几条明晰标准总比没有的好，可操作性更强。四、分段考核，建立“三考”机制历来对考核方法的认识是仁者见仁、智者见智。我认为，观察一个人，既要听其言又要观其行，既要从短期表现考核其行事作风、推6进力度、工作水平，又要从一段较长时间考核其能力倾向、工作毅力、敬业程度。因此，干部考核要以时间为序建立“三考”机制：“小考”，指以季度为限作出评价；“中考”，指以年度为限评价；“大考”，指以三年为限评价。“小考”重在及时奖优纠劣，“中考”重在总结全年，“大考”重在甄选考察任用。“小考”应以绩效考评为主。部门和地区要分类管理。部门可以实行“月查”、“季评”制，地区可以实行“季评”、“半年小结”制。“月查”是自上而下垂直检查岗位责任落实情况，“季评”是横向平行综合评价每一个人，“半年小结”则是对没法开展“月查”的综合性单位的二次加温。各级领导在“月查”中应有工作点评；“季评”优秀比例设置在25%左右，“季评”优秀的人员才有资格进入年度优秀总评；在“季评”中如果出现与民主测评票数相去较远的结果，应阐明理由；对评价等次较低人员，应有个别谈话、帮助制定未来工作计划的过程，做到以法管人、以理服人。“中考”的考核必须全面，考核机构对被考核人全年的德才表现应作客观公正评价，对被考核人的潜能开发、培训方向要提出建议。“中考”过程要符合程序要求，考核前，“季评”情况一并报送审查；考核后，要坚持结果与本人见面。奖惩内容也应公开。“大考”是三年调配考核。年度考核是“考察”干部的基础，“考察”干部调配任职应是从年度考核的优秀人选中甄选合适对象。因此，尽管现行党政机关任职一届定为五年，但笔者认为与实行三年“大考”7并不矛盾，理由有二：一是三年“大考”有利于调动工作人员的积极性和紧迫性；二是三年“大考”也为五年换届储备了前期人选。三年“大考”可以有一些定性和定量的测评体系，有领导干部和非领导干部的区别对待。这种体系建立的理论基础应是年度考核未能完全评价的其他重要方面，因为年度考核既然已对干部作了综合评价，其结果就应该作为三年“大考”直接的、硬性的基础，而不是模糊不清的“依据”，唯有如此，才能保证管理手段的一致性、严肃性，才能保证组织目标得到有效实现。五、分类考核，发挥考核功能任何没有针对性的方法都是不合理的方法。考核方法除了按时段递进考核外，还应区分不同缘由和目的划分考核类型，以发挥考核本应具有的功能。概括起来有以下几种：一是调配考核，包括提拔的考察和岗位变动的考核，重点在品德、工作能力及发挥的考察；二是个案考核，是针对重大事件，了解干部在事件过程中的作用和结果，提出考核意见，以决定奖励或惩罚；三是后进考核，对绩效考评居后的干部，随时提出考核意见，重点在需要改善的方面和工作适应性；四是试用考核，是新委任、聘任和新录用人员的专项考核，重点在能力适应性考核。如果“三考”是一条纵向坐标的话，那么调配考核、个案考核、后进考核、试用考核等就是一条横坐标，贯穿于“三考”的各阶段。六、执行考核程序，畅通申诉渠道8考核程序在中组部、人事部规定中相当清楚，各地也有大同小异的表述，概括起来是：考核谈话、书面报告、民主测评、集体审核、公布结果。实践中出现的问题是没有执行好。有两种倾向，一种是流于形式，主要领导说了算；一种是极端民主化，简单于以票取人。考核规定与制度是“法”的层面，要依“法”办事，但规定和制度同时兼顾领导者判断与认识，以规避群众不了解被考核人而发生评价失偏，领导者能从团体共同愿景的大局出发，较客观衡量被考核人的作用，体现权重分数。现有考核程序的缺陷是申诉程序还没引起足够的重视。这说明两个问题，一是考核的作用没有发挥出来；二是考核制度的建立没有体现“以人为本”的时代要求。大致可以这样规定，考核结果包括评价建议，必须与被考核人见面，公务员对考核结果如有异议，可在考核结果通知之日起10日内向单位考核委申请复核，考核委在5日内提出复核意见，经单位负责人批准后以书面形式将复核结果通知申请人。其中，对复核结果被确定为基本称职以下不服的，可向本级党委政府考核委申诉，或要求人事仲裁委仲裁，考核委或仲裁委须在1个月内作出复核决定。七、使用考核结果是实施考核工作的关键考核目的已定，合理使用考核结果是实施考核工作的关键。国家出台的公务员考核新老规定都强调考核结果“作为调整公务员职务、级别、工资以及公务员奖励、培训、辞退的依据”。但在今年以前，9最明确的结果使用是三年连续优秀人员提前两年晋升级别工资，基本称职以下不享受年终一次性奖金。有的人事管理工作者说：机关事业单位工作人员考核是“奖得不心动，罚得不心痛”。说明长期以来考核工作无以彰显效应的重要原因是结果使用不力。考核结果使用通常体现在三方面：一是经济待遇；二是政治待遇；三是福利待遇。这三个方面待遇就是回答了表现优秀不优秀有什么区别。“政治待遇”在今年新出台的规定有新的阐述：强调能上能下，“三年优秀晋升职务优先考虑，不称职等次的，降低一个职务层次任职”。尽管“优先考虑”是模糊用词，但对比旧规定已是明显进步。对“不称职”人员明确“降低职务层次”，从法规层面作了强制要求，必将有力整肃考核秩序。激励是实现有效领导的重要手段，但“励”一定要及时，当被领导者有所行为后，领导者要及时进行评价，给以反馈。如果被领导者